Debatte
Was sie uns wert sind
Die Diskussion über Auftrag und Struktur der Anstalten
Frankfurt a.M. (epd). "Auftrag und Strukturoptimierung der Rundfunkanstalten" heißt die Arbeitsgruppe, die die Bundesländer vor zwei Jahren eingesetzt haben. Hinter diesem spröden Titel verbirgt sich ein Thema mit gewaltiger gesellschaftlicher Sprengkraft: Es geht um die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Sender ARD, ZDF und Deutschlandradio, um die Ausstattung des öffentlich-rechtlichen Systems und sein Angebot, letztlich um den Rundfunkbeitrag, den alle monatlich zahlen müssen. Die Länder forderten die Sender auf, sich Gedanken über "Auftrag und Strukturoptimierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im digitalen Zeitalter" zu machen und erbaten entsprechende Berichte, die im September 2017 vorgelegt wurden.

Daran, dass sie unter "Optimierung" in erster Linie Einsparungen verstehen, ließen die Medienpolitiker keinen Zweifel, denn wo immer seither von der Zukunft der öffentlich-rechtlichen Sender die Rede war, fiel bald auch das Wort "Beitragsstabilität". Einige Länder - vor allem im Osten - fürchten, dass sie eine Erhöhung des Rundfunkbeitrags in ihren Parlamenten nicht mehr durchsetzen können.

Reduzierung des Angebots

Umso größer war die Enttäuschung der Medienpolitiker, als sie im vergangenen September feststellen mussten, dass die von ARD, ZDF und dem Deutschlandradio errechneten Einsparvolumina bei Weitem nicht ausreichen werden, um den Rundfunkbeitrag ab 2021 tatsächlich stabil zu halten. Die KEF rechnete mit spitzem Bleistift nach und kam zu der Einschätzung, bei den vorgeschlagenen Maßnahmen handele es sich "um sinnvolle Projekte zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Verbesserung der Arbeitsabläufe". Allerdings könne man sie mit wenigen Ausnahmen "kaum als Teile einer Strukturreform ansehen". Es handele sich vielmehr "um eine Vielzahl von Einzelmaßnahmen und alltäglichen Optimierungsprozessen zur Realisierung von offensichtlichen Wirtschaftlichkeitspotenzialen" (epd 8/18).

Die deutlichen Reaktionen der Medienpolitiker auf die ersten Vorschläge der Sender zeigten, dass es ihnen weniger um den Auftrag als um eine deutliche Reduzierung des Angebots geht. So sagte die rheinland-pfälzische Medienstaatssekretärin Heike Raab (SPD) im Oktober 2017 in einer Stellungnahme zu den von den Sendern vorgelegten Vorschlägen, die Strukturoptimierung müsse über rein administrative Dinge hinausgehen; Optimierungspotenzial sah sie zum Beispiel "in den 64 Radiowellen der ARD". Und der damalige sächsische Staatskanzleichef Fritz Jaeckel (CDU) fragte: "Informations-, Dokumentations-, Nachrichtenkanäle - kann man das nicht zusammenbringen?" (epd 41/17). An die Sender erging der Auftrag, bis April noch einmal nachzulegen.

Zwar beteuern die Medienpolitiker immer wieder, dass es ihnen nicht um Einsparungen im Programm geht, doch die Länder sähen es offenbar gern, wenn die Sender sich freiwillig von einem der vielen Angebote, die das mit rund acht Milliarden Beitragseinnahmen pro Jahr üppig finanzierte System hervorbringt, trennen würden. Die Sender wiederum wollen den Schwarzen Peter für die Abschaffung eines beliebten Programms gern bei der Politik belassen und berufen sich darauf, dass die Programme beauftragt sind. Wenn die Medienpolitik entscheiden sollte, dass eines dieser Programmme überflüssig ist, würde sie zum Adressaten der Proteste.

Die Sender wissen nur zu gut, was es bedeutet, eine beliebte Sendung oder gar einen Kanal einzustellen. Zuletzt bekam das der BR zu spüren, als er beschloss, eine Volksmusiksendung, die bisher bei Bayern 1 zu hören war, in Zukunft nur noch im Digitalsender BR Heimat zu senden. In der Landtagsdebatte, die nach Bekanntwerden der Entscheidung anberaumt wurde, appellierte der CSU-Abgeordnete Thomas Goppel an den BR, die acht Stunden Volksmusik pro Woche, um die es gehe, weiter auf Bayern 1 zu senden, "der alten Gewohnheit wegen" (epd 9/16).

Personalintensiver Journalismus

Kein Wunder also, dass die Sender in ihren Briefen an die Länder deutlich machten, dass sie "seriös begründet derzeit keine weiteren Projekte zur Strukturoptimierung nennen" können, wie es im Bericht des ZDF vom April heißt. Deutschlandradio hob in seinem Schreiben darauf ab, dass der Sender "aufgrund seiner staatsvertraglichen Verpflichtung seit Gründung nach der Maxime" gehandelt habe, "alle Aufgaben, die nicht unmittelbar mit dem Programmauftrag verbunden sind, ausschließlich nach Gesichtspunkten der wirtschaftlichen Effizienz zu organisieren". Die Wirtschaftlichkeitseffekte seien denn auch größtenteils erzielt worden, "erhebliche Einsparungen sind in diesen Bereichen nur noch in geringem Umfang zu erreichen".

Die ARD wiederum wies in ihrem Schreiben darauf hin, dass sie an den Beitragsempfehlungen der KEF in den vergangenen Jahren, verglichen mit dem ZDF, unterproportional partizipiert habe. Ebenso wie das Deutschlandradio betonte auch die ARD in ihrem Bericht, dass "unabhängiger Journalismus personal- und kostenintensiv" ist. Grundsätzlich kritisiert die ARD auch, dass die KEF bei ihrer Betrachtung der Programme deren Unterschiedlichkeit völlig außer Acht lasse: "Hochwertige Hörfunksendungen, aus Kultur und Bildung etwa, sind in der Produktion besonders aufwendig. Eine Minute Musik in einer Popwelle ist nicht vergleichbar mit zum Beispiel aufwendig produzierten Hörspielen, Reportagen oder vielfältiger (Regional-)Berichterstattung."

Während Sender und Länder also das schöne Spiel "Wer sich zuerst bewegt, hat verloren" zu spielen scheinen, wächst der Druck auf das öffentlich-rechtliche System als Ganzes. Da sind auf der einen Seite die Populisten, die - wie die AfD in ihrem Wahlprogramm - fordern, den Rundfunkbeitrag ganz abzuschaffen. Und auf der anderen Seite liberale Ökonomen wie Justus Haucap, die vorschlagen, die öffentlich-rechtlichen Sender zu privatisieren und allenfalls einen Fonds einzurichten, mit dem bedeutsame Programminhalte gefördert werden könnten. Ein öffentlich-rechtlicher Rundfunk ist nach Ansicht von Haucap überflüssig. Es gebe genug TV-Sender, Video-on-Demand-Angebote und andere Kommunikationskanäle, die für Meinungsvielfalt sorgten.

Hinzu kommt, dass das Geschäftsmodell der Privatsender, die ihre Programme durch Werbung finanzieren, durch die neuen Streamingdienste unter Druck gerät. Und schließlich sind da noch die Verleger, die ihre Geschäftsmodelle durch die Aktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Internet bedroht sehen.

Identifikationsangebote

Während in Deutschland über Beitragsstabilität und Strukturoptimierung gestritten wurde, wurde die Abstimmung über die "No-Billag"-Initiative in der Schweiz zum Referendum über das öffentlich-rechtliche System an sich. Das Ergebnis wurde auch in Deutschland mit großer Erleichterung aufgenommen: 72 Prozent der Schweizer sprachen sich im März für den Erhalt der gebührenfinanzierten SRG SSR aus (epd 10/18). Mit einem so deutlichen Erfolg hatte niemand gerechnet.

Zu den Lehren, die ARD und ZDF aus der gescheiterten "No-Billag-Initiative" in der Schweiz ziehen können, gehört die Erkenntnis, dass es wichtig ist, Identifikationsangebote zu machen und offensiv für die eigenen Angebote zu werben. In der Schweiz sollen letztlich ungemein beliebte Radiosendungen wie "Echo der Zeit" den Ausschlag gegeben haben, die "No-Billag"-Initiative abzulehnen. In einem sehr sympathischen schweizerdeutschen Spot fragte der bekannte Schweizer Schauspieler Martin Rapold in einer Kneipe: "Jetzt mal ehrlich, was hat die SRG je für uns gemacht?" Nach und nach nennen ihm alle Gäste ihre Lieblingssendungen. Dass die das beste Argument für das öffentlich-rechtliche System sind, ist auch den deutschen Intendanten Ulrich Wilhelm und Thomas Bellut bewusst, wenn sie sagen, weitere massive Einsparungen seien ihnen nicht möglich, ohne im Programm zu kürzen.

Die Diskussion tritt derzeit auf der Stelle. Raab, die die Medienpolitik der Länder koordiniert, sagt zwar, es gehe nicht "um das Sparen um des Sparens willen", dennoch fordert sie weitere Einsparungen. Die Äußerung des ARD-Vorsitzenden Ulrich Wilhelm, der zu Beginn seiner Amtszeit Anfang Januar gesagt hatte, wenn es keine Beitragserhöhung gebe, würden den öffentlich-rechtlichen Sendern in der vierjährigen Beitragsperiode, die 2021 beginnt, drei Milliarden Euro fehlen, bezeichnete sie als "schwieriges Momentum". Er könne nicht einfach sagen, er sei nicht bereit, über Reformen in ausreichendem Maß nachzudenken (vgl. Meldung in dieser Ausgabe).

Flexibilisierung des Auftrags

Was allerdings in den Diskussionen über "Beitragsstabilität" und "Strukturoptimierungen" völlig aus dem Blick gerät, ist die Frage nach dem Auftrag, der ja konstituierend für das öffentlich-rechtliche System ist. Welchen Rundfunk braucht diese Gesellschaft? Welchen publizistischen Mehrwert kann dieses System bieten, und was ist es uns wert? Diese Leerstelle fiel wohl irgendwann auch den Chefs der Staatskanzleien auf: Im Januar gründete sich eine weitere Arbeitsgruppe, die sich speziell damit befassen soll, wie der Auftrag von ARD, ZDF und Deutschlandradio reformiert werden kann.

Zuvor hatte der Medienrechtler Wolfgang Schulz im Kreis der Rundfunkreferenten seine Überlegungen zu einer Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vorgetragen (vgl. Dokumentation in dieser Ausgabe). Die "konkrete Beauftragung mit linearen Programmen und einzelnen Telemedien" sei "vor dem Hintergrund der Konvergenzentwicklung kein taugliches Modell mehr", führte er aus. Eine "Flexibilisierung des Auftrags" sei möglich und sinnvoll. Sie könne in Weiterentwicklung des bestehenden Systems erfolgen: "Sie sollte sich von der konkreten Beauftragung einzelner Programme und Telemedien lösen, aber konkrete Verfahrensvorgaben machen und Qualitätskriterien vorgeben, wie etwa den Nachweis der Originalität von Angeboten."

Um die leidigen Debatten um den Rundfunkbeitrag zu beenden und angesichts der Nöte der Länder, eine Beitragserhöhung in den Parlamenten durchzubringen, schlug Schulz - wie 2016 bereits die ARD - ein Indexmodell für den Rundfunkbeitrag vor, das sich beispielsweise am Verbraucherpreisindex orientieren könnte. Der Rundfunkbeitrag würde dann automatisch - nach einer Prüfung durch die KEF - angepasst. Aufgabe der KEF wäre weiterhin, darüber zu wachen, ob der Rundfunk ausreichend finanziert ist - und im Fall einer Überfinanzierung dafür zu sorgen, dass der Beitrag nicht weiter steigt.

Der Leiter der Stabsstelle Medienpolitik der schleswig-holsteinischen Staatskanzlei, Matthias Knothe hatte bereits im vergangenen Jahr dafür plädiert, den Auftrag der öffentlich-rechtlichen Sender flexibler zu gestalten (epd 23/17). Die einzelnen Fernseh- und Radiokanäle sollten nicht mehr von den Bundesländern beauftragt werden, schlug er vor. ARD, ZDF und das Deutschlandradio sollten die Möglichkeit erhalten, selbst Konzepte für ihre Programmangebote zu entwickeln und diese durch ihre Gremien genehmigen lassen. Sie sollen mehr Freiheiten erhalten, darüber zu entscheiden, für welche Angebote (Fernsehen, Internet, Hörfunk) sie das Geld ausgeben. Dann entfalle die umständliche Beauftragung neuer Angebote durch die Bundesländer, die fast unmöglich ist, wenn sich bis zu 16 Länder darauf einigen müssen. Dieser Umstand macht es auch so schwierig, einmal beauftragte Programme wieder abzuschaffen: Auch hier müssen sich 16 Länder einig sein.

Grundlegende Neuorientierungen

Schleswig-Holstein ist ebenso wie Bayern, Baden-Württemberg, Sachsen, Hamburg und Thüringen Mitglied der im Januar gegründeten AG Auftrag. Diese will bereits im Juni den Ministerpräsidenten erste Ergebnisse vorlegen. Dem Vernehmen nach sollen jedoch nicht alle Länder über die AG erfreut sein. Medienstaatssekretärin Raab sagte bei den Medientagen Mitteldeutschland, es handele sich hier nicht um eine AG Auftrag, es gehe vielmehr um die Indexierung. In einer von der "Medienkorrespondenz" veröffentlichten Protokollerklärung zur Sitzung der Rundfunkkommission am 31. Januar ist allerdings sowohl von einer "Neufassung der Beauftragung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten" als auch von einer "Indexierung des Rundfunkbeitrags" die Rede, die in die Prüfung einbezogen werden soll.

Solche etwas bizarren Eifersüchteleien in der Rundfunkkommission lenken den Blick auf ein grundlegendes Problem der Medienpolitik: Den 16 Ländern fällt es immer schwerer, sich auf einvernehmliche Entscheidungen zu verständigen. Dies ist umso gravierender, als angesichts der Digitalisierung grundlegende Neuorientierungen in der Medienpolitik anstehen. Die Trennung zwischen unterschiedlichen Mediengattungen ist längst obsolet, auch eine gemeinsame Aufsicht von öffentlich-rechtlichen und privaten Sendern muss erneut zur Diskussion gestellt werden, zumal das Duale System dank dem Metamedium Internet längst nicht mehr dual, sondern vielmehr multipolar ist.

Doch je drängender die Probleme werden, je rascher die Digitalisierung voranschreitet, umso nachhaltiger scheinen sich die Länder gegenseitig zu blockieren. Bestes Beispiel dafür ist die Neufassung des Telemedienauftrags, der aus dem Jahr 2008 stammt. Seither hat sich die Struktur des Internets fundamental verändert, aber die Ministerpräsidenten haben die Neufassung bereits zweimal vertagt. Noch immer scheint es auch um die Frage zu gehen, wie sich der längst obsolete Begriff der "Presseähnlichkeit" wieder in den Gesetzestext einschmuggeln lässt.

Bild eines starren Staatsfunks

Schwer verständlich ist auch, warum die Länder die Debatte um den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, der schließlich allen gehört, nicht in die Gesellschaft tragen. Bei der Frage, wie ARD, ZDF und Deutschlandradio in Zukunft aussehen sollen, sollten alle Beitragszahler mitreden können. Hier rächt sich einmal mehr, dass die Politik nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu den ZDF-Aufsichtsgremien zu wenig dafür getan hat, um die Gremien für die Gesellschaft zu öffnen. Die SRG SSR in der Schweiz wird von einem Verein getragen, in dem jeder Mitglied werden kann. 24.000 Schweizer sind Mitglied in diesem Verein. Diese starke Verankerung in der Bevölkerung dürfte bei der No-Billag-Abstimmung wesentlich zur starken Identifikation mit der SRG beigetragen haben.

Die Direktorin des Grimme-Instituts, Frauke Gerlach, forderte kürzlich in der "Süddeutschen Zeitung" eine öffentliche Diskussion darüber, welche Rundfunk die Gesellschaft will. Längst hätte sie mit ihrem Institut eine solche Debatte anstoßen können, die sich allerdings nicht - wie von ihr vorgeschlagen - darauf reduzieren sollte, die Präambel des Rundfunkstaatsvertrags zu überarbeiten. Auch die Sender und ihre Gremien könnten diese Diskussion organisieren, doch die halten sich in dieser Frage vornehm zurück und überlassen auch hier der Politik den ersten Schritt. So verfestigt sich das Bild eines starren Staatsfunks, das durch entsprechende Medienberichte noch verstärkt wird. ARD, ZDF und Deutschlandradio müssten erst einmal das Bild des öffentlich-rechtlichen Rundfunks optimieren. Eine ehrliche öffentliche Auseinandersetzung über Auftrag und Struktur wäre ein erster Schritt.

Aus epd medien Nr. 19 vom 11. Mai 2018

Diemut Roether