Debatte
Staatspresse aus dem Rathaus
Zeitungsverlage sehen sich von Amtsblättern bedroht
Frankfurt a.M. (epd). Verleger-Anwalt Michael Rath-Glawatz hat sich einen Überblick über die Öffentlichkeitsarbeit der Kommunen verschafft: "Ein Drittel der Städte macht keine Amtsblätter, ein Drittel beschränkt sich auf Bekanntmachungen städtischer Nachrichten, ein Drittel macht eine kommunale Wochenzeitung", sagt der Hamburger Jurist. Mit Bürgermeistern von Kommunen, die sich für die dritte Variante entschieden haben, führen Rath-Glawatz und seine Kollegen Gespräche. "Vor Ort", wie der Jurist sagt. "Manche sind dann einsichtig, andere nicht."

"Staatspresse" haben die Verleger inzwischen nicht nur in den Onlineangeboten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, sondern auch in den Rathäusern ausgemacht. Kommunen, die nicht "einsichtig" sind, müssen mit einer Klage rechnen. Bundesweit sind mehrere Verfahren anhängig. Die Verlage sehen in den städtischen Publikationen eine Bedrohung ihres Geschäftsmodells. Sie sprechen von Verzerrung des Wettbewerbs und berufen sich auf die verfassungsrechtlich verankerte Staatsfreiheit der Presse. Moderne kommunale Öffentlichkeitsarbeit dürfe nicht presseähnlich sein - ein problematischer Begriff, mit dem die Verlage überwiegend erfolgreich schon bei ihren Klagen gegen öffentlich-rechtliche Internetangebote hantierten und mit dem sich demnächst das Bundesverfassungsgericht beschäftigen muss (epd 5/18). Die Städte dagegen verweisen auf das Recht auf kommunale Selbstverwaltung und Informationsdefizite im Lokalen, die es auszugleichen gelte.

Grenzen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit

Das Thema Amtsblätter ist inzwischen ebenfalls auf höchstrichterlicher Ebene angekommen: Der Bundesgerichtshof (BGH) will am 20. Dezember sein Urteil im Rechtsstreit der "Südwest Presse" des Ulmer Verlags Neue Pressegesellschaft mit dem Amtsblatt der Stadt Crailsheim verkünden (epd 38/18). Zur "Südwest Presse" gehört auch das "Hohenloher Tagblatt", das ebenfalls in Crailsheim erscheint. Infrage steht, ob ein kostenlos verteiltes Amtsblatt neben amtlichen Mitteilungen auch redaktionelle Beiträge sowie Anzeigen enthalten darf.

Die Stadt Crailsheim vertrieb ihr "Stadtblatt", dass seit 2003 in seiner jetzigen Form erscheint, zunächst kostenpflichtig im Abonnement und im Einzelhandel. Ab dem 1. Januar 2016 ließ die Beklagte das "Stadtblatt" kostenlos an etwa 17.000 Haushalte im Stadtgebiet verteilen. Das Amtsblatt besteht aus einem amtlichen, einem redaktionellen sowie einem Anzeigenteil. Der redaktionelle Teil wird von der Stadt verantwortet.

Die "Südwest Presse" verklagte die Stadt auf Unterlassung. Der Verlag ist der Auffassung, zumindest die kostenlose und vollflächige Verteilung des "Stadtblatts" sei nach dem Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) in Verbindung mit dem aus dem Grundgesetz abzuleitenden Gebot der Staatsferne der Presse wettbewerbswidrig.

Das Landgericht Stuttgart hatte es der Stadt untersagt, ihr Amtsblatt in seiner konkreten Gestaltung wöchentlich gratis allen Haushalten zur Verfügung zu stellen. Das Oberlandesgericht wies die Berufung im Wesentlichen mit der Begründung zurück, im Hinblick auf das Gebot der Staatsferne der Presse dürfe in einem kommunalen Amtsblatt ausschließlich über das eigene Verwaltungshandeln der betreffenden Gemeinde berichtet werden. Die Stadt legte Revision beim Bundesgerichtshof ein, weil sie die Ansicht des Oberlandesgerichts für zu restriktiv hält und meint, sie verstoße gegen die verfassungsrechtlich gewährleistete kommunale Selbstverwaltungsgarantie.

Jahrzehntelanger Streit

Der Zwist zwischen Zeitungsverlegern und Bürgermeistern ist nicht neu. Seit Jahrzehnten beklagt der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) eine Bedrohung des Geschäftsmodells seiner Mitglieder durch kommunale Amtsblätter. Der Bundesgerichtshof beschäftigte sich deswegen im September 1972 schon einmal mit dem "Crailsheimer Stadtblatt". Auch damals war es der Verlag des "Hohenloher Tagblatt", der eine Klage gegen das Amtsblatt angestrengt hatte. Dieses trete durch die Veröffentlichung von Anzeigen unzulässig in Konkurrenz zur Lokalzeitung, hieß es damals. Der Bundgerichtshof wies die Revision des Verlags gegen ein Urteil des Oberlandesgerichts Stuttgart zurück. Die Klage blieb damit in vollem Umfang erfolglos (AZ: I ZR 73/71).

Längst ist das Thema auf Verbandsebene angekommen. BDZV-Präsident Mathias Döpfner drohte beim Zeitungskongress 2017 in Stuttgart (epd 2/18), dort, wo es den Wettbewerb zulasten der Zeitungsverlage verzerre, werde der Verband ein solches Angebot "auf keinen Fall hinnehmen". Das, was für die Online-Angebote der ARD gelte, müsse auch der Maßstab für die Lokalberichterstattung von Städten und Gemeinden in ihren Amtsblättern und sonstigen kommunalen Mitteilungsorganen sein, meint Döpfner. "Wenn die mit öffentlichen Steuermitteln finanzierten Amtsblätter anfangen, den lokalen und regionalen Tageszeitungen mit Inhalte-Angeboten Konkurrenz zu machen, ist eine Grenze überschritten."

Schoch-Gutachten bestätigt Rechtmäßigkeit

Inzwischen sehen die Verleger diese Konkurrenz auch bei städtischen Internetangeboten. Das Medienhaus Lensing, das in Dortmund die "Ruhr Nachrichten" nebst entsprechendem Internetangebot herausgibt, verklagt die Stadt Dortmund wegen ihres Online-Angebots "dortmund.de". Dieses sei nicht auf originäre kommunale Informationszwecke beschränkt, sondern gehe darüber hinaus, moniert Lensing. Zudem dürften "Kommunen und Städte der Privatwirtschaft mit durch Steuern finanzierten Angeboten keine Konkurrenz machen", da dies den Wettbewerb verzerre. Das Landgericht Dortmund verwies die Klage an das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen. Über den Widerspruch des Medienhauses Lensing gegen die Verweisung will das Oberlandesgericht Hamm nach dem im Dezember erwarteten BGH-Urteil zum Crailsheimer "Stadtblatt" entscheiden.

Der Freiburger Staatsrechtler Friedrich Schoch hat im Auftrag der Stadt Dortmund, des Deutschen Städtetages und des Deutschen Städte- und Gemeindebundes ein Gutachten erstellt. In dem Werk mit dem Titel "Städtische Telemedienangebote zwischen kommunaler Selbstverwaltung und Staatsferne der Medien", das dem epd vorliegt, kommt Schoch zu dem Ergebnis, dass städtische Telemedienangebote und erweiterte kommunale Amtsblätter "unter allen denkbaren juristischen Gesichtspunkten" zulässig seien. Diese schließe das Landespresserecht und die grundgesetzliche Pressefreiheit ein.

"Um im konkreten Fall rechtmäßig zu handeln, muss die betreffende Kommune die Kompetenzgrenzen wahren und die Anforderungen des Gemeindewirtschaftsrechts beachten", schreibt der Jurist. Es müssten dementsprechend gegebenenfalls gesetzliche Rahmenbedingungen beachtet werden wie das Sachlichkeitsgebot und Neutralitätsgebot, Anforderungen des Telemedienrechts und des Datenschutzrechts. Enge inhaltliche Grenzen werden den Kommunen damit nicht gesteckt.

"De jure unterschiedliche Kategorien"

Der Jurist argumentiert unter anderem, "ein Gebot der ,Staatsfreiheit der Presse' mit der Konsequenz eines Funktionsverbots für Kommunen dergestalt, dass sich die gemeindliche Information der Öffentlichkeit grundsätzlich auf amtliche Verlautbarungen und Mitteilungen zu beschränken und Informationsangebote zu Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft mit redaktionell gestaltetem Inhalt zu unterlassen habe", kenne die Rechtsordnung ebenso wenig wie eine "Staatsfreiheit des Internets". Publizistisch seien gemeindliche Öffentlichkeitsarbeit und Presseberichterstattung "de jure unterschiedliche Kategorien", so dass eine Gemeinde mit ihrer Öffentlichkeitsarbeit keine pressemäßige Tätigkeit ausübe. Ein auf Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft bezogenes kommunales Internetangebot in Gestalt eines erweiterten Amtsblattes oder eines Internetportals mit Berichten zum lokalen Geschehen ersetze weder eine Tageszeitung noch ein sonstiges periodisch erscheinendes, der Meinungsbildung dienendes Druckerzeugnis. "Die ,Staatsfreiheit der Presse', so es ein solches Gebot gäbe, wäre in keiner Weise tangiert."

Schoch hält in der juristischen Auseinandersetzung das Wettbewerbsrecht überdies für gar nicht anwendbar. Es sei seit langer Zeit geklärt, dass die redaktionelle Gestaltung der Publikationen von Verwaltungsträgern im Rahmen ihrer Kompetenzen in Bezug auf das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (UWG) unproblematisch sei, schreibt Schoch. Bei Einhaltung der maßgeblichen kommunalrechtlichen Vorschriften bestehe ein wettbewerbsrechtliches Problem ohnehin gar nicht. Ein städtisches Informationsangebot mit Beiträgen zur Information und Meinungsbildung der Nutzer des Internetportals wie im Falle von "dortmund.de" stelle gar keine "geschäftliche Handlung" dar, so dass das UWG nicht anwendbar sei.

"Sicher auch kommerzielle Interessen"

Der BDZV hingegen argumentiert, die Kommunen verfolgten mit ihren Angeboten "sicher auch kommerzielle Interessen", wie Helmut Verdenhalven, Leiter Medienpolitik und Mitglied der Geschäftsleitung, sagt. Während der Dortmunder Zeitungsforscher Horst Röper mutmaßt, bei den Auseinandersetzungen mit den Kommunen gehe es "um kleine Münzen", für die sich die Verleger inzwischen bückten, bestreitet Verdenhalven dies. "Es stellt sich die Grundsatzfrage, ob es Staatspresse als Konkurrenz zur privaten Presse geben darf." Die monetären Verluste, die Regionalzeitungsverlagen durch Amtsblätter und Online-Portale entstehen, sind laut BDZV jedoch schwer zu beziffern. "Das ist von Region zu Region unterschiedlich und abhängig von der konkreten Ausgestaltung staatlicher Medienportale."

Die Stadt Dortmund vertritt die Position, dass von den lokalen Medien insgesamt "wesentliche Themen, die zur Stärkung der Akzeptanz des Standorts Dortmund beitragen", nicht aufgenommen wurden. Das Medienhaus Lensing habe zum Beleg für eine angebliche Pressetätigkeit der Stadt Dortmund rund 50 auf "dortmund.de" behandelte Themen genannt. Die weit überwiegende Zahl der Themen seien in den "Ruhr-Nachrichten" nicht behandelt worden. Der Rat der Stadt Dortmund habe wegen Defizite dieser Art Ende Februar 2017 ein Kommunikationskonzept beschlossen, der digitalen Kommunikation komme hierbei eine zentrale Bedeutung zu. "Entscheidungen über die Ansiedlung von Unternehmen, die Auswahl der Stadt Dortmund als Wohnort, die Auswahl der Stadt Dortmund als Reiseziel sowie die Förderung eines konfliktfreien Zusammenlebens durch ein identifizierendes Wir-Gefühl sind im hohen Maß auch von der Internet-Präsentation der Stadt abhängig", erklärt die Stadt. Die Teilhabe der Stadt Dortmund am öffentlichen Kommunikationsprozess sei nur unter Nutzung der digitalen Kommunikation möglich.

Defizite in der Lokalberichterstattung und mangelnde Vielfalt werden bundesweit schon seit vielen Jahren beklagt. Zeitungsforscher Röper sagt, früher seien die Amtsblätter vor allem gegründet worden, um Kosten für Zeitungsanzeigen zu amtlichen Bekanntmachungen zu sparen. In anderen Fällen jedoch seien Kommunen tätig geworden, weil Lokalzeitungen einfach eingestellt wurden. "Bürgermeister beklagen dann, dass sie ihre Informationen nicht mehr loswerden", sagt Röper. Selbst, wenn es noch eine Lokalzeitung im Ort gibt, werde es bisweilen schwierig. Eine Redakteurin der "Westdeutschen Allgemeinen Zeitung" werde am Niederrhein etwa inzwischen als Vertreterin von "Westdeutscher Allgemeiner Zeitung", "Neuer Rhein Zeitung" und "Rheinischer Post" begrüßt - als einzige Journalistin auf vielen Pressekonferenzen.

Prüfung im Einzelfall

Ihrer Pflicht zu kommunizieren können die Kommunen unter diesen Voraussetzungen immer weniger gerecht werden. Ob ein kommunales Amtsblatt oder Internetangebot in seiner konkreten Ausgestaltung rechtsmäßig ist, sei letztlich am Einzelfall zuprüfen, betont Röper. So könnten etwa der Lokalfunk oder andere Online-Portale die Defizite ausgleichen.

In Dortmund nahm die publizistische Vielfalt mit Schließung der "Westfälischen Rundschau" im Jahr 2013 (epd 3/13) drastisch ab. Seither erscheint das Blatt als "Zeitungs-Zombie" ohne Redaktion und bezieht seine Mantelinhalte vom Content-Desk, die Lokalteile werden von anderen WAZ-Zeitungen oder Konkurrenten zugekauft. Doch die "Ruhr Nachrichten" ruhten sich angesichts dieser Situation keineswegs aus, sagt Röper. Die Zeitung mache inzwischen "gründlichen Lokaljournalismus, fokussiert auf Hintergrundberichterstattung". Die Chronistenpflicht werde dadurch allerdings hier und da vernachlässigt. "Neue Formen des Lokaljournalismus, die von Kommunikationswissenschaftlern begrüßt werden, beißen hier sich mit tradierten Formen der kommunalen Kommunikation", sagt der Wissenschaftler. Die Stadt baute folglich ihr eigenes Informationsangebot aus.

Helmut Verdenhalven blickt auf die Gesamtsituation der Verlage, und die schätzt er, was die Pressevielfalt angeht, durchaus positiv ein. "Noch nie gab es eine so vielfältige Informationslandschaft wie im digitalen Zeitalter. Das gilt auch für den lokalen Bereich." Die Zeitungen in Deutschland unterhielten auch bei wirtschaftlich schwierigen Bedingungen lokale Redaktionen und böten lokale Vielfalt in großem Umfang. "Staatliche Presseangebote sind hier eher vielfaltsschädlich als vielfaltsstärkend", warnt Verdenhalven. "Der Staat ist daher auch berechtigterweise auf Öffentlichkeitsarbeit beschränkt, und es ist ihm aus unserer Sicht verfassungsrechtlich untersagt, darüber hinaus medial tätig zu werden."

Die Grenzen kommunaler Öffentlichkeitsarbeit möchten die Verlage freilich möglichst eng gesteckt wissen. Im Falle des Crailsheimer "Amtsblattes" geht es der "Südwest Presse" nach Angaben der Stadtverwaltung "im Wesentlichen um alles, was über Amtliche Bekanntmachungen, Berichte aus dem Gemeinderat und städtische Veranstaltungen hinausgeht". Hierzu gehörten zum Beispiel Flurbereinigungsverfahren, Berichte aus der Wirtschaft und vor allem Vereinen und Kirchen.

Staatsrechtler Schoch schreibt in seinem Gutachten, das Recht und die Pflicht zur gemeindlichen Öffentlichkeitsarbeit kenne nur eine strikte rechtliche Grenze: die gemeindliche Verbandskompetenz. "Die Öffentlichkeitsarbeit muss sich im Rahmen des Aufgaben- und Zuständigkeitsbereichs der Gemeinde halten." Eine überregionale Berichterstattung sei demnach ebenso ausgeschlossen wie Meinungsbekundungen etwa zu allgemeinen Themen aus Politik, Wirtschaft, Kultur, Gesellschaft oder Sport. Innerhalb der Verbandskompetenz könne die Gemeinde zu allen Themen der örtlichen Gemeinschaft ihre Einwohner unterrichten, und zwar unabhängig von einer konkreten Behandlung in den Verwaltungsorganen, so Schoch.

"Gelebtes Miteinander"

In der baden-württembergischen Stadt Weingarten haben sich Zeitung und Stadtverwaltung außergerichtlich geeinigt, Oberbürgermeister Markus Ewald (parteilos) spricht von "gelebtem Miteinander". Die "Schwäbische Zeitung" hat in Weingarten ein Monopol. Die Stadt mit rund 25.000 Einwohnern gibt seit Oktober 2009 das Amtsblatt "Weingarten im Blick" heraus. Zu Beginn gab es sogar eine Kooperation mit dem Schwäbischen Verlag, der das Blatt druckte. Nach einer "substanziellen Preiserhöhung" wurde der Auftrag 2013 an den Amtsblattverlag Nussbaum Medien Verlag vergeben. "Weingarten im Blick" versteht sich nicht nur als offizielles Amtsblatt der Stadt, sondern auch "als Kommunikationsplattform für Stadtverwaltung, Gemeinderat, Kirchen, Vereine und Einrichtungen in Weingarten". Die Publikation mit Beiträgen der städtischen Pressestelle und Bürgern erscheint einmal wöchentlich und wird kostenlos an alle Haushalte verteilt mit dem Ziel, "die Information der Bevölkerung über lokale Themen zu verbessern". Darüber hinaus will das Blatt "eine attraktive Werbeplattform für die örtliche Geschäftswelt" sein.

"Wichtigster Grund war die nur sehr geringe Berichterstattung der Tageszeitung über die Themen unserer Stadt", sagt Oberbürgermeister Ewald. "Trotz einer Vielzahl von relevanten Themen wird nur auf 1,5 Seiten über Weingarten berichtet. Vereinsberichterstattung findet nur in Ausnahmefällen statt." Zudem hätten nur knapp 30 Prozent der Haushalte die Tageszeitung abonniert. "Immer wieder wurde mir der Satz gesagt: Hätte ich das im Vorhinein gewusst...", erzählt Ewald. Seit das Amtsblatt gratis an alle Haushalte verteilt wird, komme dieser Satz nicht mehr vor. "Für mich ist ein Amtsblatt keine Konkurrenz zu den Tageszeitungen, sondern eine sinnvolle Ergänzung, die sich nur in wenigen Fällen überschneidet." Mit der "Schwäbischen Zeitung" habe es "mehrere Gespräche" gegeben.

Stadt und Verlag konnten sich im Fall Weingarten entlang der kritischen Punkte offenbar zur gegenseitigen Zufriedenheit einigen. Das Amtsblatt verzichte auf Berichterstattung über lokale Firmen, etwa bei neuen Geschäftseröffnungen, sagt Ewald. Werbeanzeigen gibt es bei "Weingarten im Blick" nur in sehr eingeschränktem Maße und auf den hinteren Seiten. Auf einen Stellenmarkt oder Todesanzeigen verzichtet das Amtsblatt ganz. Kommentare oder andere Meinungsbeiträge werden nicht veröffentlicht. Alle Informationen der Stadt werden an die "Schwäbische Zeitung" gegeben, bevor sie im Amtsblatt erscheinen. "Wir arbeiten zusammen", betont Ewald. Niemand bestelle die "Schwäbische Zeitung" ab, weil es das Amtsblatt gibt.

Von Crailsheim in die Türkei

Die "Südwest Presse" dagegen sieht ihre Lokalzeitung durch das Amtsblatt der Stadt Crailsheim in massiv bedroht: So ist das "Stadtblatt" Gegenstand gleich mehrerer Gerichtsverfahren. Der baden-württembergische Verwaltungsgerichtshof (VGH) entschied in Mannheim im August in einem unanfechtbaren Beschluss auf Klage der "Südwest Presse", dass Zeitungen verlangen können, amtliche Bekanntmachungen zeitgleich mit der Redaktion des kommunalen Amtsblattes zu erhalten (epd 33/18, AZ: 1 S 2038/17). Die Stadt Crailsheim hatte Mitteilungen aus der Verwaltung zuerst durch die städtische Pressestelle bearbeiten und an den Verlag des Amtsblatts weiterleiten lassen. Erst sobald das Blatt zum Druck freigegeben wurde, bekam auch die Zeitung die Mitteilungen.

Doch für Thomas Brackvogel, Geschäftsführer der "Südwest Presse", geht es nach eigenen Angaben ebenso wie auch dem BDZV um "Grundsätzliches". Der Manager sagte 2017 im Interview mit seiner eigenen Zeitung: "Mit Konkurrenz können wir nachweislich sehr gut umgehen. Hier geht es um etwas ganz anderes und zwar etwas sehr Grundsätzliches." Die Aufgabenteilung sei ganz klar: "Der Staat - und dazu gehören auch Gemeinden - hat sich aus den Medien herauszuhalten." Staatsferne der Presse nenne man das - und Brackvogel ergänzt: "Wo es endet, wenn man diese Regel nicht beachtet, kann man derzeit ganz gut in Polen, Ungarn oder der Türkei beobachten."

Aus epd medien Nr. 49 vom 7. Dezember 2018

Ellen Nebel