Debatte
Kommunikative Allmende
Der Rundfunkbeitrag vor dem Bundesverfassungsgericht
Frankfurt a.M. (epd). Das mit dem Rundfunkbeitrag sei nicht so einfach, erläuterte SWR-Justiziar Hermann Eicher den Bundesverfassungsrichtern in Karlsruhe: Man müsse sich das so vorstellen, als sitze man in einem Raum mit vier Löwen in jeder Ecke - und sobald man sich bewege, drohe einer dieser Löwe einen zu fressen. Einer dieser vier Löwen heiße Hoher Verwaltungsaufwand. Mit diesem Bild wollte Eicher deutlich machen, was für ein kompliziertes Gebilde der Rundfunkbeitrag ist. Vizepräsident Ferdinand Kirchhof bedankte sich für die Warnung und sagte, wenn er vorher gewusst hätte, dass das Beitragswesen so gefährlich ist, hätte er den Fall mit spitzeren Fingern angefasst.

Belastungsgleichheit
epd Das Bundesverfassungsgericht befasste sich am 16. Mai mit dem Rundfunkbeitrag. Verhandelt wurde über drei Klagen von Privatpersonen und eine des Autoverleihers Sixt, die 2016 vom Bundesverwaltungsgericht in Leipzig zurückgewiesen worden waren. Die Verwaltungsrichter hatten geurteilt, dass der Rundfunkbeitrag mit dem Grundgesetz vereinbar sei (epd 14/16). Unter anderem hatten sie argumentiert, dass die frühere Rundfunkgebühr von zu wenigen Leuten bezahlt worden sei. Es sei zu sehr von der freiwilligen Bereitschaft der Gebührenzahler abhängig gewesen, ob diese zahlten oder nicht. Mit dem 2013 eingeführten Rundfunkbeitrag sollte die "Belastungsgleichheit" der Rundfunkteilnehmer gewahrt werden. Das Bundesverfassungsgericht hatte ursprünglich zwei Tage für die Verhandlung angesetzt, sah aber schon am 16. Mai abends "keinen weiteren Aufklärungsbedarf". Das Urteil wird im Sommer erwartet.

Doch in der Verhandlung über die Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags interessierten sich die Karlsruher Richter weniger für wilde Tiere als für die Frage, ob es sich bei dem Beitrag, der haushaltbezogen eingezogen wird, womöglich um eine Steuer handelt und warum der Beitrag pro Wohnung erhoben wird und nicht pro Kopf. Geklagt hatte unter anderem ein alleinlebender Mann, der zwei Wohnungen besitzt. Er müsse zwei Rundfunkbeiträge zahlen, obwohl er doch den Rundfunk nicht in beiden Wohnungen gleichzeitig nutzen könne, sagte er. Alleinlebende würden durch den Rundfunkbeitrag benachteiligt (epd 20/18).

Beitragsgerechtigkeit

Musste die Rundfunkgebühr bis 2012 noch von allen gezahlt werden, die ein Gerät zum Empfang von Rundfunk besaßen, so muss seit dem 1. Januar 2013 jeder Inhaber einer Wohnung den Rundfunkbeitrag von derzeit 17,50 Euro monatlich entrichten. Mit der Umstellung wollten die Länder die Beitragsgerechtigkeit wieder herstellen, sagte der Medienrechtler Dieter Dörr, Bevollmächtigter der Bundesländer, in der Verhandlung. Bei der alten Rundfunkgebühr hätten sich immer mehr Zahlungspflichtige entzogen, indem sie, wenn der Rundfunkgebührenbeauftragte klingelte, behaupteten, sie hätten gar kein Rundfunkgerät. Dabei seien 2013 bereits sehr viele Haushalte mit Computern und Mobiltelefonen ausgerüstet gewesen, mit denen man auch die Medienangebote der Öffentlich-Rechtlichen nutzen konnte.

Die rheinland-pfälzische Medienstaatssekretärin Heike Raab (SPD), die die Medienpolitik der Länder koordiniert, erläuterte, die Länder hätten sich die Entscheidung für die Regelung des Rundfunkbeitrags nicht leicht gemacht. Am vorherigen System habe es starke Kritik gegeben, weil die sogenannten GEZ-Fahnder nach Meinung vieler in die Privatsphäre eingriffen. Zugleich habe es "mannigfaltige Umgehungsmöglichkeiten" gegeben, mit denen sich die Zahlungspflichtigen entzogen hätten. Das neue Modell habe diese Probleme gelöst und gewährleiste zugleich die Staatsferne.

Die Anwälte der Kläger bezeichneten die durch den Gesetzgeber im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag vorgenommene Typisierung, nach der jeder Inhaber einer Wohnung den Rundfunkbeitrag entrichten muss, als problematisch. In Berlin hätten 9,1 Prozent der Haushalte kein Rundfunkempfangsgerät, sagte Thorsten Bölck, Bevollmächtigter eines der drei privaten Kläger, deren Verfahren das Bundesverfassungsgericht behandelte. Dass alle Bürger den Beitrag zahlen müssten, sei verfassungsrechtlich nicht zulässig. Die Voraussetzungen für einen Beitrag seien nicht erfüllt, weil es keine Abgrenzung gebe. Nur wer seine Wohnung aufgebe, müsse nicht mehr zahlen. Das wäre jedoch unrealistisch. Der Rundfunkbeitrag sei "unvermeidlich".

Der Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts, Ferdinand Kirchhof, ließ durchblicken, dass der Gesetzgeber sehr wohl Beiträge für einen Vorteil erheben könne, der jedermann zur Verfügung steht. Der Vorteil bestehe in diesem Fall in der Zurverfügungstellung des Programms. Die Leistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sei eine "kommunikative Allmende", an der jeder teilhaben könne.

Der Rechtswissenschaftler Joachim Wieland, der das ZDF in Karlsruhe vertrat, räumte ein, dass man sich fragen könne, warum der Staat eine Leistung wie die Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht über Steuern finanziere. Doch nur so lasse sich die Freiheit des Rundfunks sicherstellen. Die Finanzverfassung verbiete nicht, dafür einen Beitrag zu erheben.

Mehr noch als für die Frage, ob es sich beim Rundfunkbeitrag um eine verkappte Steuer handelt, interessierten sich die Richter dafür, warum der Rundfunkbeitrag an der Wohnung anknüpfe. Ob der Vorteil, den der öffentlich-rechtliche Rundfunk allen biete, aus Sicht des Gesetzgebers einen Wohnungsbezug habe, wollten sie wissen, und warum der Beitrag nicht von jedem erhoben wird.

Einfaches und praktikables Modell

Der Rundfunkbeitrag knüpfe an der Wohnung an, weil nahezu 100 Prozent der Wohnungen mit Empfangsgeräten ausgestattet seien, sagte Dörr. Typischerweise werde Rundfunk in der Wohnung, bei der Arbeit oder im Auto genutzt. Die Pauschalierung erlaube es, auf Kontrollen zu verzichten. Es habe wenige Staatsverträge gegeben, die eine so lange Vorlaufzeit hatten wie der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag. Das 2013 eingeführte Modell sei "das einfachste und praktikabelste" gewesen. Mit ihm habe man auch die Eingriffe in das Persönlichkeitsrecht und den Datenschutz verringern können. Ein Pro-Kopf-Modell hätte einen "viel höheren Verwaltungsaufwand erfordert", argumentierte der Medienrechtler. So habe die Umstellung "erstaunlich gut funktioniert".

Auch das alte Modell sei im Grunde schon wohnungsbezogen gewesen, sekundierte der Bevollmächtige der ARD, der Finanzrechtler Hanno Kube. Zweitgeräte seien auch nach dem alten Rundfunkgebührenmodell beitragsfrei gewesen. Für 90 Prozent der Beitragszahler habe sich mit der Umstellung nichts geändert.

Doch auch das reichte den Richtern noch nicht als Erklärung. Es sei ein "Großvaterargument", zu sagen, dass etwas schon immer so gemacht worden sei und gut funktioniert habe, sagte Verfassungsrichter Andreas Paulus. Er machte deutlich, dass er insbesondere bei der doppelten Zahlungspflicht für Inhaber von Zweitwohnungen eine Ungleichbehandlung sehe. Diese hätten keinen doppelten Vorteil, da der Rundfunk nicht in beiden Wohnungen gleichzeitig genutzt werden könne. Ob man nicht Befreiungstatbestände schaffen könne oder eine Härtefallklausel einführen, wollte der Richter wissen.

Auch hier verwies Kube auf den Schutz der Privatsphäre: Der Beitragsservice wolle nicht "in die Wohnung hineinschauen, um herauszufinden, was eine Erstwohnung und was eine echte Zweitwohnung ist". Der Wohnungsinhaber zahle für alle, die in seiner Wohnung wohnten.

SWR-Justiziar Eicher, der die Einführung des Rundfunkbeitrags für die ARD federführend begleitet hat und ARD-intern auch "Mister Rundfunkbeitrag" genannt wird, ergänzte, der Beitragsservice verwalte derzeit 44 Millionen Konten von Beitragszahlern. Würden alle Personen ab 18 erfasst, würde der Datenbestand auf mehr als 60 Millionen anwachsen - und beim Beitragsservice ein zweites Meldedatenregister entstehen. Den Ländern sei bei Einführung des Beitrags wichtig gewesen, dass der Rundfunkbeitrag wie zuvor die Rundfunkgebühr sowohl von Privatpersonen wie auch von der Wirtschaft eingezogen wird, sagte der Justiziar. Knapp zehn Prozent des gesamten Beitragsaufkommens sei vor 2013 von Unternehmen gezahlt worden. Dieses Verhältnis sei mit dem neuen Beitragsmodell, in dem Betriebsstätten je nach Zahl der Mitarbeiter und Filialen gestaffelte Beiträge zahlen, gleich geblieben.

Es ist kompliziert

Dagegen, dass auch Unternehmen den Rundfunkbeitrag zahlen müssen, klagt der Autoverleiher Sixt. Dessen Bevollmächtigter, der Medienrechtler Christoph Degenhart, sagte in Karlsruhe, in vielen Betrieben sei es den Arbeitnehmern gar nicht gestattet, den Rundfunk zu nutzen oder sie hätten keine Gelegenheit dazu. Die Vermutung, dass Rundfunk bei der Arbeit genutzt werde, treffe typischerweise gar nicht dazu. Dem hielt Eicher entgegen, nach einer Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Emnid hätten 85 Prozent der Arbeitnehmer Zugang zu Rundfunk an ihrem Arbeitsplatz.

Der Autoverleiher wehrt sich auch dagegen, dass er für jeden Mietwagen Rundfunkbeitrag zahlen muss. Auch hier seien "keine zusätzliche kommunikativen Vorteile erkennbar, die abgeschöpft werden können", sagte Degenhart. Der Mieter eines Wagens zahle bereits privat Rundfunkbeitrag.

Auch dazu hatten die Richter Fragen: Ob es denn gerechtfertigt sei, Autos als mobile Betriebsstätten zu behandeln und dafür Beiträge zu erheben, wollte Kirchhof wissen. Hier verwiesen Eicher und Dörr darauf, dass das Auto ein typischer Ort sei, an dem Rundfunk genutzt werden. Die Ausstattung des Fahrzeugs mit einem Radio sei ein "preisbildender Vorteil" für den Vermieter, es könne für ein Auto mit Radio mehr Geld verlangen als für eines ohne Radio.

Dass das Bundesverfassungsgericht den Rundfunkbeitrag kippen wird, ist nach der Verhandlung in Karlsruhe kaum zu erwarten. Sehr deutlich ließen die Richter durchblicken, dass ihrer Meinung nach der öffentlich-rechtliche Rundfunk eine Leistung erbringt, von der die ganze Gesellschaft profitiert und für die die Allgemeinheit daher auch aufkommen muss. Das öffentlich-rechtliche System steht in Karlsruhe nicht zur Disposition. Im Gegenteil, es sind die Karlsruher Richter, die es immer wieder gestärkt haben und die zuletzt im ZDF-Urteil 2014 versuchten, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk aus der allzu engen Umarmung durch die Politik zu befreien (epd 13/14).

Ob die Argumente für das 2013 gewählte Beitragsmodell die Richter wirklich überzeugt haben, wird sich zeigen. Dass es kompliziert ist, dürfte klar geworden sein. Dazu muss man gar nicht die Löwen loslassen, vor denen Eicher gewarnt hat. Die drei anderen heißen übrigens: "Keine wesentliche Verschiebung der Erträge", "Datenschutz" und "Akzeptanz des Beitrags". Am wahrscheinlichsten ist, dass das Gericht eine Entlastung für Zweitwohnungsinhaber fordern wird. Das könnte die Akzeptanz des Beitrags sogar erhöhen, der Verwaltungs- und Kontrollaufwand für den Beitragsservice würde aber steigen.

Aus epd medien Nr. 21 vom 25. Mai 2018

Diemut Roether