Debatte
Das neue Medienalphabet
Eine Reform der Rundfunkregulierung ist notwendig
Frankfurt a.M. (epd). Die Aufsicht über den Rundfunk in Deutschland, wie wir sie heute überwiegend erleben, ist nach 1945 entstanden. Sie wird im öffentlich-rechtlichen Bereich durch Rundfunk- und Fernsehräte ausgeübt, im Privatfunkbereich durch Landesmedienanstalten. Ihre wesentlichen Zielvorstellungen und Strukturmerkmale sind gut 70 - beziehungsweise gut 30 - Jahre alt.

Föderale Medienaufsicht
epd Die föderal organisierte Aufsicht über den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunk in Deutschland stößt nach Ansicht von Experten immer deutlicher an ihre Grenzen. Angesichts global operierender Medien- und Kommunikationskonzerne, der technologischen Entwicklungen durch die Digitalisierung und der medienpolitischen Initiativen der Europäischen Union erweisen sich die Entscheidungsprozesse in den Ländern häufig als zu schwerfällig. Der frühere Direktor der Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen, Norbert Schneider, analysiert in diesem Beitrag die Schwächen der deutschen Medienpolitik und fordert eine gemeinsame Medienanstalt der Länder, die sowohl den öffentlich-rechtlichen Rundfunk als auch die Privatsender beaufsichtigen soll.

Das ist ein Zeitraum, in dem auch andere bedeutende Institutionen der Gesellschaft nach und nach vom Zahn der Zeit gebissen wurden, jenem Nager, den zwar noch kein menschliches Auge gesehen hat, dessen gefräßige Wirksamkeit jedoch weit und breit zu besichtigen ist. Er hat sich in Institutionen wie die Familie, in Kirchen und Gewerkschaften, in die Schulen und die Universitäten verbissen. Und auch in den Rundfunk. Sie alle sind längst Reformkandidaten, auch wenn das offenbar nicht alle wahrhaben wollen. Sie alle haben, wie der Barockdichter Christian Hoffmann von Hoffmanswaldau gesagt haben würde, ihren alten Glanz verloren, manche in Jahrhunderten, andere in Jahrzehnten.

Wozu überhaupt Rundfunkregulierung?

Und wenn man bedenkt, dass das Objekt der Rundfunkaufsicht Medien sind, die sich bekanntlich um ein Vielfaches schneller als andere Systeme verändern, dann kann man sich nur wundern, dass heute alles grosso modo noch immer so ist, wie es einmal war. Das macht die Frage zu keiner unstatthaften Zumutung, ob die ursprünglichen, in die Jahre gekommenen Ziele und die Instrumente der Rundfunkaufsicht (in denen sich stets auch Rundfunkalltag spiegelt) noch taugen, ob sie noch zeitgemäß und funktionstüchtig, vor allem aber, ob sie zukunftsfähig sind.

Es gibt bekanntlich die Frage: Will Gott Synoden? Und die Antwort heißt dann: Ja, aber nicht solche! Ja, natürlich braucht eine Gesellschaft Rundfunkregulierung, weil Rundfunk ebenso eine Stütze dieser Gesellschaft sein kann wie einer ihrer Totengräber. Aber womöglich braucht man nicht mehr die aktuelle Regulierung, was manche Kritiker immer schon zu der Frage veranlasst hat: Wozu braucht man überhaupt Rundfunkregulierung? Es gibt ja auch keine besondere Regulierung der Presse oder des Films. Die Antwort war und ist: Der Rundfunk ist (auch wenn das schon einmal etwas klarer war) nach wie vor das Leitmedium unserer Gesellschaft. Seine Vielfalt ist (noch) beträchtlich, aber auch vielfach bedroht. Es muss daher in besonderer Weise dafür gesorgt werden, dass der Rundfunk, das Radio und Fernsehen leisten, was sie sollen: eine vielstimmige, eine kritische Öffentlichkeit herzustellen.

Darüber wacht die Aufsicht. Sie achtet auf die Einhaltung der Rundfunkgesetze und Rundfunkstaatsverträge, auf die Rahmenbedingungen für ein Programm, das vielfältig und ausgewogen sein soll, in dem keine Einzelinteressen dominieren, in Sonderheit nicht Interessen des Staates oder der Wirtschaft. Der Rundfunk soll ein Fenster zur Welt sein und nicht das Schlüsselloch in einer Tür, die in die geschützten Räume von Privatheit und Intimität führt. Er soll, mit Begriffen aus dem ersten Fernsehurteil, "Medium und Faktor" für die öffentliche Meinungsbildung sein. Es darf nicht zu viel Werbung geben und schon gar nicht Schleichwerbung. Die Vorgaben des Jugendschutzes müssen beachtet werden. Rassismus zum Beispiel muss geahndet werden, Antisemitismus ebenfalls. Und noch das eine oder andere mehr. Näheres kann man den Rundfunkgesetzen entnehmen. Damit dies erreicht wird, sorgt die Aufsicht nicht nur für ein gesetzeskonformes Programm, sondern auch, was manchmal aussieht wie ihre Hauptbeschäftigung, für (möglichst) kompetentes Spitzenpersonal in den Sendern.

Wie hat man nun diese Aufsicht organisiert, damit sie das alles leisten kann? Was sind ihre besonderen Merkmale? Da sind zunächst zwei strukturbildende Erfahrungen aus der Nachkriegszeit, die sie bis heute prägen und nahezu unberührbar erscheinen, obwohl ihnen die Verhältnisse, teils verkleidet als Zahn der Zeit, teils in Gestalt des Zahnarztes, erheblich zugesetzt haben. Die erste dieser Erfahrungen war die vom Missbrauch des Rundfunks im Dritten Reich als einem Instrument der staatlichen Propaganda. Diese Erfahrung begründete das Postulat der Staatsferne. Es durfte künftig auf keinen Fall der Staat selbst sein, der den Rundfunk veranstaltet und steuert. Er darf auch deshalb nicht das Subjekt des Rundfunks sein, weil er publizistisch gesehen sein Objekt ist. Die Durchleuchtung staatlichen Handelns durch die Medien ist ein Gedanke aus der Mitte des 19. Jahrhunderts, an dessen Plausibilität sich bis heute nichts geändert hat. Wohl aber haben sich die Mittel verändert, mit denen man dieses Ziel verfolgen oder beschädigen kann. Auch die staatlichen Verfahren der Einflussnahme haben sich gewandelt wie das Staatsverständnis selbst. Auch der Zensor trägt Prada.

Neuerdings ändern sie sich noch einmal radikal, wie man etwa an der Praxis des Leakens studieren kann. Und mindestens so prekär wie möglicher Staatseinfluss ist inzwischen die Ökonomisierung der Publizistik. Wenn nahezu alles kommerzialisierbar ist und vieles renditekonform gemacht wird, was früher nie käuflich war, wenn alles den Markt aushalten muss, wenn Demokratie als Marktdemokratie begriffen wird, dann schüttelt auch ein aufmerksamer Rundfunk solche Entwicklungen nicht einfach aus den Kleidern. Dann zählt ihn die Wirklichkeit an.

Veranstaltung der Bürger

Doch wie auch immer man die Entwicklungen sieht und bewertet - fest steht: Ein staatsferner Rundfunk ist vor allem angewiesen auf eine staatsferne Aufsicht. Umgesetzt wurde dieses Postulat, indem der Gesetzgeber für die Aufsicht die bedeutenden gesellschaftlichen Gruppen und Kräfte verpflichtet hat, in denen sich die Gesellschaft repräsentiert sehen konnte: Kirchen, Parteien, Gewerkschaften und so weiter. Und so geschah es dann auch überall, mit regionalen Besonderheiten.

Eine zweite Erfahrung kam aus dem Erlebnis eines politisch zentral gesteuerten Handelns. Sie führte - von den Alliierten kräftig unterstützt - zu einer Abwehr von jeglicher Art von Zentralismus. Zentrale Strukturen führen - so bewies diese Erfahrung mit Rundfunk in der Nazizeit - zu Monopolen und extremer Intransparenz. Sie erlauben das Durchregieren. Sie machen aus Publizistik Propaganda. Die Vielfalt verschwindet und wird ersetzt durch ideologisches Einerlei. Diese Erfahrung führte dazu, dem Rundfunk eine föderale Struktur zu geben. Dafür sprach auch, dass Rundfunk als Kultur verstanden wurde - er produzierte Kultur und hat sie auch verbreitet -, und Kultur Ländersache ist.

Es liegt, drittens in der Konsequenz von Staatsferne, dass in diesem Kontext des frühen Nachkriegsdeutschlands Rundfunk, anders als in den Jahrzehnten seit seiner "Erfindung" in den frühen 1920er Jahren, als eine Veranstaltung der Bürger begriffen wird. Mindestens in der Theorie. Wäre er eine echte Aktiengesellschaft - was er übrigens in den 1920er Jahren einmal war -, dann wären die Bürger die Aktionäre. So sind sie es eher in einem fiktiven Sinn, in Konsequenz des demokratischen Prinzips der Repräsentativität, vertreten durch die Entsandten jener Gruppen und Kräfte, die das demokratische Ganze tragen. Dieser Bürgerfunk ist eine jener produktiven Fiktionen, die nicht real sein müssen, um etwas zu leisten. Wenn man so will: eine positive Lebenslüge, eine operative Fiktion.

Ein viertes Moment, das die Aufsicht geprägt hat, sind die ausschließlich ehrenamtlich tätigen Mitglieder. Als "Gremie" bestreitet man mit dieser Funktion nicht seinen Lebensunterhalt, man leistet ein nobile officium. Das Ehrenamt ist an Weisungen nicht gebunden. Wer es ausübt, handelt unabhängig, auch und gerade vom Objekt seiner Aufsicht. Das Leitbild, das dahinter sichtbar wird, ist das der freien Bürger, die besser als andere in der Lage sind, ihre Angelegenheiten, zu denen auch die Rundfunkfreiheit gehört, zu schützen. Ihre besondere Kompetenz für diese Aufgabe, ohne die es natürlich auf Dauer gar nicht geht, erwerben die Ehrenamtlichen gewissermaßen on the job. Oder eben auch nicht.

Parteien dominieren die Gremien

Schließlich und fünftens sind die Aufsichtsgremien beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk Organe der Anstalten, die sie beaufsichtigen sollen. Sie sind nicht ein Gegenüber, sondern ein Teil des Systems, das sie kontrollieren. Sie den Anstalten gegenüber einzurichten, etwa vergleichbar dem Kartellamt und seiner Klientel - dieser Gedanke hat vor der Einführung der Privatfunk-Kontrolle nie eine Rolle gespielt. Für die Privatfunkaufsicht hat der Gesetzgeber dann diese zweite Möglichkeit gewählt.

Was ist nun aus diesen teils speziell historisch begründeten, teils in einem bestimmten Bild von Gesellschaft verankerten Merkmalen der Rundfunkaufsicht geworden? Das Postulat der Staatsferne gilt zwar nach wie vor und ist Bestandteil jeder Sonntagsrede. Tatsächlich ist es marginalisiert, teilweise sogar völlig ausgehebelt worden: durch die politischen Parteien. Ihre Beteiligung an der Aufsicht wurde im Lauf der Jahre zu einer leicht begehbaren Hintertür für Staatsnähe. Die Parteien sind zwar nicht der Staat, aber auch nicht einfach eine gesellschaftliche Kraft wie etwa die Gewerkschaften oder Kirchen. Sie sind im Zweifel nicht staatsfern, sondern staatsnah.

Auf dem geduldigen Verfassungspapier sind die Parteien bis heute eine Kraft unter anderen, die an der politischen Willensbildung mitwirkt (Artikel 22 Grundgesetz). Doch das ist oft nur noch Theorie. Faktisch dominieren sie die Gremien, und das nicht nur aus schnödem Machtwillen, sondern auch, weil die anderen Mitglieder sie gewähren lassen. Sie füllen ein Vakuum. Das fällt ihnen leicht, denn sie verfügen für Machtfragen über die besten organisatorischen Instrumente und die umfangreichsten Erfahrungen, was beileibe nicht nur von Schaden sein muss.

In den letzten 70 Jahren wuchs den Parteien eine Art von De-Facto-Gremienvorsitz zu, manchmal durch Wahl, meistens durch die vorauseilende Unterwerfung der Vertreter der Gruppen und Kräfte, die ihrerseits nicht selten als "Nahesteher" in die Gremien geschickt wurden und sich nie gegen die Bezeichnung "Die Grauen" ernsthaft gewehrt und damit eine verdeckte parteipolitische Landnahme begünstigt haben. Nachhaltigen Widerstand dagegen gab es nur sehr selten. Für die Häuser war diese Entwicklung durchaus komfortabel, weil sie strittige Fragen in ihrem Ausgang kalkulierbar gemacht hat.

Der Fall Koch

Je mehr sich das Faktum als solches durchsetzte, desto weniger Einspruch wurde hörbar. Kam es dazu dennoch einmal, wurde abgewiegelt: man kenne Parteiendruck eigentlich so recht gar nicht, alles nicht so schlimm! So, als säßen nicht nahezu sämtliche Chefs der Staats- und Senatskanzleien im Fernsehrat und schwiegen (epd 24/16). So als seien Zuschreibungen wie Rotfunk oder Schwarzfunk realitätsferne Kampfvokabeln gewesen. So als habe es im ZDF nicht vom ersten Tage an Freundeskreise gegeben, und zwar immer nur zwei, und als gäbe es sie nicht längst auch bei den meisten anderen Sendern. So, als sei jemals irgendein Intendant in Deutschland ins Amt gekommen, ohne dass eine oder mehrere Parteien das abgesegnet hätten. So, als träfe man sich nicht sogar in manchen Landesmedienanstalten, in denen Parteipolitik abgesehen von der Personalpolitik nicht viel ausrichten kann, vor den Sitzungen in Gruppen getrennt, wenn auch manchmal in dreien.

Es hat bis ins Jahr 2010 gedauert, bis die Zusammensetzung des ZDF-Verwaltungsrates endlich dem Bundesverfassungsgericht zur Überprüfung vorgelegt wurde. Nach einem unglaublichen Personalskandal. Dabei ist der fälschlicherweise sogenannte Fall Brender - es war eher ein Fall Schächter und schließlich der Fall Koch (CDU) - nur die Spitze eines Eisbergs, in dem viele hoffnungsvolle Karrieren erfroren sind. Das Kapitel der deutschen Rundfunkgeschichte mit der Überschrift "Der Deutsche Rundfunk, sein Personal und die politischen Parteien" muss erst noch geschrieben werden. Es würde im Detail belegen: Die politischen Parteien haben ihre Funktion als die Träger einer gesellschaftlichen Macht, die etwas anderes als Staat ist, sie haben das Eigentumsrecht am Rundfunk, das sie stellvertretend zu sichern hatten, mehr und mehr in ihre Hand genommen. Notgedrungen manchmal, aber oft auch ohne Not.

Das Postulat der Staatsferne geht nicht zusammen mit den gegenwärtig agierenden Gremien und der Art, wie ihre Besetzung zustande kommt. Dies musste nicht erst durch ein neues Karlsruher Urteil bestätigt werden. Es ist schon lange so. Auch die Gewöhnung an diese Praxis schafft diesen Sachverhalt nicht aus der Welt. Man muss sich nur den neu konstituierten ZDF-Verwaltungsrat genau ansehen (epd 11/17). Auch nicht der durchaus plausible Einwand zieht, dass ohne die ordnende Kraft der politischen Parteien in den Gremien deren Leistung wahrscheinlich entschieden schwächer ausgefallen wäre.

Schwäche des Föderalismus

Doch es gibt nicht nur die Parteipolitisierung des Rundfunks mit föderalen Varianten, speziell bei der Auswahl des Spitzenpersonals. Mindestens so problematisch ist die anschwellende Ökonomisierung, die Abhängigkeit des Programms von wirtschaftlichen Erfolgskriterien. Das Noli-me-tangere-Stichwort heißt Quote. Ihr Einfluss auf das Programm - man muss sich nur die "Kriminalisierung" der Primetime von ARD und ZDF ansehen - ist inzwischen, was Macht und Einfluss in den Medien betrifft, an der Macht der Parteien vorbeigezogen. Zwar liegt es nahe, sich in der kritischen Auseinandersetzung mit dem Rundfunk auf den Parteieneinfluss zu kaprizieren, weil er offen zutage liegt und die polemischen Reflexe bedient. Doch diese Kritik lenkt immer mehr von den Schäden einer zu engen Verbindung von Publizistik und Ökonomie ab.

Auch die zweite historisch motivierte Grundidee - das föderale Prinzip als Grundlage für mehr Vielfalt und gegen den beherzten, machtpolitisch motivierten zentralen Durchgriff - auch diese einmal sehr überzeugende Idee hat ihre Plausibilität nach und nach eingebüßt. Die Vorbehalte gegen jede Form von Zentralismus - ein Reflex auf die Praxis der Nazis - wurden im Lauf der Jahrzehnte grund- und gegenstandlos: durch die politische Entwicklung, die ein zentral regiertes Deutschland nicht mehr als Bedrohung sieht, durch Idee und Praxis eines vereinten Europa und durch die Schwäche des Föderalismus selbst. Dies alles zusammengenommen setzt einen völlig neuen Rahmen auch für ein zeitgemäßes medienpolitisches Handeln.

Die Formel cuius regio eius radio klingt nur noch schön. Tatsächlich hat sie sich versendet. Wo nicht der Sender selbst regional konstruiert ist und seine Inhalte auf ein bestimmtes Sendegebiet ausgerichtet sind, gibt es heute keinen überzeugenden politischen Grund mehr, am föderalen Prinzip als einem obersten Strukturmerkmal der Aufsicht festzuhalten. Der Kulturvorbehalt erweist sich als ähnlich durchlöchert wie das inzwischen faktisch abgeräumte Bildungsprivileg der Länder. Allerdings ist die tabula rasa auch hier der falsche Ansatz: Für die Vielfalt des Programms ist der Föderalismus noch immer jedem Zentralismus überlegen.

Und doch wird das erfolgreich praktizierte Modell einer Anstalt der Länder - seit 1962 in Gestalt des ZDF zu besichtigen - den Verhältnissen weit eher gerecht als ein dogmatisches Festhalten an der Alternative föderal/zentral im Sinne von Gut und Böse. Diese polarisierende Sicht der Dinge, die sich nicht vorstellen kann, dass es immer mehr als nur zwei Positionen gibt, taugt nicht einmal für eine Polemik.

Doch nicht nur politische Gründe machen eine föderale Aufsicht für nationale Programme fragwürdig. Diese Aufsicht bleibt auch hinter dem einst angenommenen Ziel zurück, weil die technologischen Entwicklungen im Bereich des Sendens und Empfangens, weil der Signaltransport sich revolutioniert hat. Ländergrenzen kennt er kaum. Und das alles hat sich noch einmal exponentiell entwickelt, seit Radio und Fernsehen auch über das Internet verbreitet werden können. Auch ein gut funktionierender Föderalismus wäre dieser Entgrenzung nicht gewachsen. Und es gibt niemanden, der daran schuld ist, dem man also etwas verbieten könnte.

Partizipation der Bürger

Es bleibt freilich auch dann jener Teil des Programms, der regional bestimmt ist. Auch er muss reguliert werden. Am besten regional. Aber es gibt kein schlagendes Argument mehr, weshalb ein Sender der ARD auch in seinen ARD-Beiträgen von einem regionalen Gremium kontrolliert werden sollte. Im Gegenteil: Ein Medienunternehmen mit einem Milliardenetat, das sich im Wettbewerb mit anderen bewähren muss, ist mit einer solchen nur noch historisch erklärbaren Figur nicht mehr angemessen zu steuern.

Was die Fiktion vom Rundfunk als Eigentum aller Bürger angeht, so haben die Repräsentanten der Bürger es in vielen Jahren nicht vermocht, beziehungsweise sie haben nicht viel dafür getan, den Bürgern, die sie vertreten, auch zu vermitteln, dass der Rundfunk ihnen gehört. Und den Veranstaltern war es recht, dass die Bürger als Zuhörer und Zuschauer immer das Gefühl hatten, die Sender hätten das Sagen und Empfänger würden eben nur empfangen. Die konkrete Praxis des Sender-Empfänger-Schemas hat jeden Gedanken an eine Partizipation des Bürgers am Rundfunk im Sinne seines Eigentums dementiert.

Dabei hat sich an dieser Grundidee eines Bürgerfunks bis heute nichts geändert. Sie ist die einzige dieser Ideen, die schon deshalb nicht gelitten haben, weil sie nie so recht gewirkt haben. Noch immer gibt es kein Bewusstsein davon, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk dem Bürger gehört. Es gibt noch keinerlei Anstrengung, dieses Gefühl zu verbreiten. Soll man damit warten, bis auch in Deutschland eine Kampagne zur Abschaffung der Haushaltsabgabe gestartet wird, und erst dann dem staunenden Volk erklären, was der Bürger eigentlich mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat und was ihm fehlen würde, wenn er ihn nicht mehr hätte?

Anders als die zerriebenen anderen Grundideen hat diese Idee an Bedeutung noch gewonnen, nachdem die Möglichkeiten, den Bürger zu enteignen, durch die Kommerzialisierung von allem und jedem gigantisch gewachsen sind. Der Grundsatz gilt also nach wie vor. Der öffentliche Rundfunk gehört nicht dem Staat, auch nicht den Redakteuren. Er gehört auch keinem Konzern. Er gehört bis zum heutigen Tag den zahlenden Bürgern. Also allen Haushalten.

Konto und Kommerz

Alles andere wäre eine Variante von Privatfunk, der ja auch eine Veranstaltung von Privatleuten beziehungsweise privaten Unternehmen ist. Der nach den Standards des Aktienrechts geführt wird und die Publizistik als Mittel für einen Zweck beansprucht, der Rendite heißt. Privatfunk bedeutet: er gehört nicht allen und schon gar nicht allen Bürgern, sondern echten Eigentümern. Er muss von Werbung leben und von anderen Quellen jenseits, besser noch: diesseits von Haushaltsabgaben. Ihn veranstalten nicht nur die symbolischen, sondern die tatsächlichen Aktionäre. Ihre Inhalte werden logischerweise von der Quote kontrolliert, in der der Tausend-Kontakt-Preis, dieses stark riechende Amalgam aus Zahl und Kommerz, seinen betörenden Duft entfaltet.

Der eher strenge Geruch eines Bürgerfunks passt dazu nicht. Es passt dazu auch nicht die Wendung vom Dualen System, die suggeriert, es gäbe zwei substanziell ähnliche Rundfunksysteme unter einem Dach - eine Suggestion, die vor allem das bayerische Rundfunkrecht bestimmt, nachdem es auch privaten Rundfunk nur in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft geben kann.

In den zahlreichen Fernsehurteilen des Bundesverfassungsgerichts, wie sie seit 1961 ergangen sind, ist der Grundsatz des repräsentativen Bürgerfunks immer wieder, etwa mit dem Begriff der Grundversorgung, bestätigt worden. Mit den Gremien, in denen sich die Repräsentanten der gesellschaftlichen Gruppen und Kräfte, darunter natürlich auch die politischen Parteien, versammeln, sollte dieser Gedanke realisiert werden. Was sich dabei immer mehr verflüchtigt hat, ist der Bürger. Vor allem der junge Bürger. Er weiß nichts mehr von seinem Glück. Nicht zuletzt deshalb, weil die Sender ihn nie als seine Eigentümer behandelt haben, läuft er davon. Es ist eine pikante, genauer: eine peinliche Pointe der Rundfunkgeschichte, dass Bürgerfunk im Privatfunkbereich angesiedelt werden musste, nur, um dann auch von dort, was keinen verwundern darf, immer wieder vertrieben zu werden.

Was geblieben ist von der Idee des Bürgerfunks, ist gewissermaßen seine obere, die repräsentative Hälfte: die theoretisch gesehen staatsfernen Gremien. Die es aber, wie gesehen, praktisch kaum noch sind.

Zwei-Klassen-Gremien

Auch die öffentliche Hochschätzung des Ehrenamtes in einer postmodernen Gesellschaft ändert nichts daran, dass diese gesellschaftliche Errungenschaft an ihre Grenzen stößt. Speziell die Aufsicht über den Rundfunk ist mit einem Gegenstand befasst, den zu beurteilen es immer speziellerer Kenntnisse bedarf, die fortgesetzt "upgedatet" werden müssen. Medien zu beaufsichtigen, ist keine Frage von Abendkursen oder des gesunden Menschenverstandes allein (was natürlich auch schon eine ganze Menge ist). Um angemessen zu beaufsichtigen, bedarf es, leider, einer Expertise, Experten, denen man vertrauen (können) muss, als Reaktion auf die diversen Komplexitäten des ganz alltäglichen Lebens. Ohne eine solide, durch permanente Fortbildung à jour gehaltene Kenntnis der technischen, rechtlichen, ökonomischen, gesellschaftlichen Entwicklungen, speziell der Technologien und ihrer Auswirkungen auf die menschliche Arbeit, der Produktionsmethoden, der Märkte, der empirischen Sozialwissenschaften und der Kritik an ihren Fragwürdigkeiten - ohne dies alles kann man den Rundfunk von heute nicht nur nicht erfolgreich "machen", sondern auch nicht wirkungsvoll beaufsichtigen.

Zwar gibt es auch unter Mitgliedern der Gremien inzwischen Experten. Es gibt eine Entwicklung zu Zwei-Klassen-Gremien, deren erste Klasse auf Augenhöhe mit der Hierarchie der Häuser agiert, und deren zweite ins Unerhebliche entschwindet. Die Wissenden unter den Mitgliedern der Aufsicht sind meistens Menschen, die ihr Arbeitsleben beendet und daher die nötige Zeit für den Erwerb von Kenntnissen haben. Oder es sind solche, die sich von Stäben vorarbeiten lassen können, was zu wissen unverzichtbar ist - und das sind in aller Regel wieder einmal die Vertreter der politischen Parteien. Man muss sich nur ansehen, was im Kontext des Drei-Stufen-Tests an Expertise durch die Gremien für eine Menge Geld von außen bestellt werden musste: outgesourcte Entscheidungskompetenz.

Auch weil es schon bisher so war, dass die Expertise im Zweifel aus den Anstalten selbst kam, kann die Organstellung der Gremien nicht mehr als optimal angesehen werden; es sei denn, die Gremien bauten für sich einen Apparat auf, der den Experten das Wasser reichen kann. Das wäre möglich, wenn auch ziemlich teuer, würde aber selbst dann einen zweiten Mangel nicht erledigen, der an die capture theory erinnert: das symbiotische Moment, das die Organe zueinander entwickeln. Das zeigt sich etwa daran, dass Kritik an einem Sender von dessen Gremien oft auch als Gremienkritik verstanden wird. Dies führt zu einer gemeinsamen Abwehrhaltung gegenüber Dritten. Dabei müsste man selbst Dritter sein.

Ich habe beide Formen der Aufsicht, die interne und die externe, erlebt. Auch die externe hat Schwächen. Man muss nur an das Stichwort "Standortpolitik" erinnern, was freilich seinerseits ein Abfallprodukt der föderalen Aufsicht ist. Dennoch ist das Modell, das der Gesetzgeber bei den Landesmedienanstalten gewählt hat, nicht nur seiner Transparenz wegen der "internen" Konstruktion mit einer Organstellung der Gremien vorzuziehen. Der wesentliche Unterschied ist: In diesem System wird nicht ein Sender, sondern die Aufsicht über einen Sender, für die hauptamtliche tätige Fachleute arbeiten, von einem Gremium überprüft.

Das Ende der klassischen Medien

Dass unmittelbar mit dem Aufkommen privater Sender diesen Sendern vom Gesetzgeber auch eine Aufsicht vorgesetzt wurde, die in vielem dem ähnlich schien, was es schon gab, war - wir reden vom Ende der 1980er Jahre - sicher richtig. Wo es keine Erfahrungen gab, wollte man schlechte Erfahrungen möglichst gering halten. Zu regeln war zunächst, wie man zu Frequenzen und wie man zu einer Lizenz kommen konnte, später, wie man im Kabel einen Platz bekam. Das war wichtig, hat sich aber mittlerweile weithin als Aufgabe erledigt, da es kaum noch Kapazitätsprobleme gibt. Neue Technologien haben den Mangel weitgehend beseitigt.

Die weiteren gesetzlichen Vorschriften beschrieben die generellen Standards für Rundfunk, haben aber bei Lichte betrachtet aufsichtlich kaum neue Spielfelder geschaffen. Eine Inhaltskontrolle blieb, von wenigen Ausnahmen wie etwa den Bereichen Antisemitismus, Gewalt, Rassenhass und Menschenwürde ganz allgemein - unerheblich. Wichtig war und ist die Einhaltung der Regeln für Jugendschutz und Werbung. Das wird aber schon seit Mitte der 1990er Jahre faktisch überregional erledigt. Geblieben ist eine vom ersten Tag an im Grunde zahnlose Konzentrationskontrolle, für die die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) geschaffen wurde. Sie hat nur einmal, als Springer ProSieben kaufen wollte, eine Versagung ausgesprochen, kurz bevor das Kartellamt ablehnend und damit abschließend tätig wurde (epd 3, 6/06).

Die Aufsicht über den Privatfunk muss sich freilich, einmal abgesehen von ihren strukturellen Vorteilen, obwohl es sie erst seit Ende der 1980er gibt, ebenfalls die Frage gefallen lassen, ob man sie heute ähnlich organisieren würde wie das damals geschehen ist. Ob man sie heute so braucht, wie man sie damals gebraucht hat. Auch auf diesem Feld haben sich die wesentlichen Aufsichtsgebiete einer "Gründerphase" längst erledigt, neue Felder werden aber nur sehr zögerlich beschritten. Zudem haben die Faktoren Staatsferne (bei einem Privatfunk noch nie ein Problem!) und föderales Prinzip keine besondere Bedeutung mehr, umso mehr das Ende klassischer Mediengrenzen, die Entwicklung medialer Bastarde, die mit dem geltenden Medienrecht und seinen Kontrollvorstellungen nicht zu greifen sind.

Einzelheiten bilanzierend muss man feststellen, dass die Aufsichtsstruktur im dualen System des Rundfunks, partiell überholt, partiell dysfunktional und partiell obsolet geworden ist.

Neue Notwendigkeiten

Man muss nun aus dem Bündel von Veränderungen, auf das ich hingewiesen habe, nicht schließen, dass sich die derzeit praktizierte Art von Aufsicht damit erledigt hat. Auch wenn der Kern der historischen Schale trocken geworden ist, woran niemand zweifeln kann, ist noch etwas geblieben, was mindestens gut genug ist, um als eine fleet in being zu agieren, ganz nach Art jenes Oberförsters, der den Wald nicht sauber hält, sondern die Angst, er könnte kommen.

Doch eine derart defensive Auffassung von Aufsicht riskiert, dass es nicht der politische Wille, sondern die ökonomischen Verhältnisse, nicht die Parlamente, sondern die Konzerne sein werden, denen die Politik nichts mehr anhaben kann, die darüber bestimmen, was noch reguliert werden darf und wie dies zu geschehen hat. Es reicht nicht aus, sich auf das Prinzip der kleinen Korrekturen zu verstehen, die Enquete-Kommissionen vorschlagen, und alles, was darüber hinaus geht, mit dem Totschlagargument, es sei politisch nicht "machbar" zu belegen. Es gibt neue Notwendigkeiten, die auch neue Prinzipien begründen - und als deren Folge womöglich auch neue Aufsichtsstrukturen.

Was die Gründe angeht, die solche Notwendigkeiten erschaffen, so sei hier nur ganz allgemein auf zwei vieldiskutierte Entwicklungen verwiesen, die sich auch noch gegenseitig in die Karten spielen. Da ist zunächst, alles überwölbend, dieses schillernde Phänomen, bei dem trotz einer langen Geschichte bis heute offengeblieben ist, ob damit mehr Segen oder Fluch verbunden ist, die Globalisierung, am Anfang der Verkehr von Waren und Dienstleistungen, dann aber immer mehr auch von kulturellen Gütern, von Kommunikation. Aus dem aktuellen Stand der Globalisierung resultiert für die Medienaufsicht das Postulat, dass jede Struktur, die heute etwas leisten soll, international anschlussfähig sein muss. Sie muss umsetzen können, muss darauf reagieren können, dass Produktion, Distribution und Rezeption von Medien aller Art nicht durch regionale, meistens auch schon nicht mehr durch nationale Grenzen und deren Regeln bestimmt werden.

Europäische Grundordnung

Längst gibt es einen globalen Medienmarkt mit "Gesetzen", die eine globale Reichweite brauchten. Denn es gibt nur noch diesen Markt. Aber die politisch begründeten Gesetze, die eigentlich über den Gesetzen des Marktes stehen, gibt es (noch) nicht. Und es sage niemand, die brauche man nicht. Oder noch besser: es sei zu schwierig, sie im globalen Konsens zu verabschieden, politisch eben nicht "machbar". Die Intendantin des RBB, Patricia Schlesinger, hat kürzlich in einem Beitrag für die "Frankfurter Allgemeine Zeitung" vorgeschlagen, eine für alle EU-Staaten verbindliche Grundordnung des Rundfunks für die einzelnen EU-Länder einzuführen (epd 10/18). Das mag man für schwierig halten. Vor allem, wenn man auch sonst alles, was ist, für unverrückbar hält. Dabei ist ein solcher Rahmen auf Dauer unverzichtbar, wenn die nationalen Rundfunksysteme nicht national zerrieben werden sollen. Und immer noch viel einfacher als die Verständigung über den Lissaboner Vertrag.

Medienrecht ist heute fast immer auch europäisches Recht. Jedenfalls abhängig von einer manchmal extrem kleinteiligen europäischen Gesetzgebung, die einem nationalen oder gar regionalen Recht kaum noch Luft lässt. Ein Ansatz für Aufsicht, der diesem Zustand strukturell nicht gerecht wird, wird nicht nur schwerfällig und unzeitgemäß. Er schadet deutschen Interessen. Der Föderalismus ist diesen Anforderungen, wie sich etwa an den Prozeduren um Werberegulierung - Stichwort product placement - oder dem Drei-Stufen-Test gezeigt hat, nur unter extremen Anstrengungen, Verrenkungen und übrigens auch nur mit hohen Kosten verbunden gewachsen.

Parallel zur Globalisierung nimmt der Prozess der Digitalisierung Fahrt auf. Ihre konkreten Auswirkungen auf die Agenda einer Rundfunkaufsicht, die dann nur noch Medienaufsicht sein kann, sind derzeit noch unübersehbar und unübersichtlich. Unabweisbar ist, dass das neue Medienalphabet von einer Art ist, in der es medienspezifischen Ansätzen schwer gemacht wird, sich gegenüber einer Intermedialität (und ihren Eigentümern!) zu behaupten.

Ein überzeugendes Beispiel dafür ist das Bemühen um eine zeitgemäße Konzentrationskontrolle. Die Digitalisierung hat Engpässe für Vielfalt beseitigt, die bisher die Kontrolle auf den Plan gerufen haben. Sie hat Plattformen geschaffen, auf denen eine weltweite Datenverteilung zu geringen Kosten und mit einem weitgehend freien Zugang für alle möglich geworden ist. Alte, überwiegend obsolete Schutzzwecke werden jedoch durch neue Unklarheiten und Zwänge abgelöst. Und durch neue Monopolisten, die größer sind als die menschliche Vorstellungskraft. Sie verlangen eine Reaktion des Gesetzgebers. Nicht sofort, aber auch nicht irgendwann. Dabei geht es nicht nur um neue Technologien. Es geht auch um gesellschaftliche Fragen, um die Werte, die eine humane Kommunikation auch künftig bestimmen sollen. Es geht um die Frage, was zählt, und um die Frage, wer zählt? Es geht um den privaten Raum und seinen Schutz. Es geht um die Beachtung neuer gesellschaftlicher Strukturen und Profile, wie sie zum Beispiel Andreas Reckwitz in seinem Buch "Die Gesellschaft der Singularitäten" analysiert.

Der selbstbestimmte Nutzer

Die Digitalisierung ist immer auch der technologische Ausdruck und das Spielfeld einer sozial gesehen dramatischen Entwicklung, deren sichtbarsten Teil der Prozess der Individualisierung darstellt, der ähnlich wie die Globalisierung mit der Neuzeit begonnen hat und in der Spät- (oder auch Post-)Moderne so etwas wie einen Höchststand erreicht. Er wird zum Beispiel sichtbar und beschreibbar an einem rundfunkspezifischen Paradigmenwechsel.

Wir erleben derzeit den rapiden Austausch des Sender-Empfänger-Schemas durch das Produkt- und Nutzerschema. Das Objekt der Mediennutzung wird mindestens teilweise zum Subjekt. Nicht mehr überwiegend one to many, nicht mehr überwiegend top/down, nicht mehr das gut probierte Verfahren einer erklärt es allen andern! Das ein wenig schillernde Zauberwort heißt Partizipation. Der Rundfunk informiert nicht, er agitiert nicht mehr, er gibt nicht mehr vor. Er wird mit seinen Programmen zum Anbieter eines Menus. Er bestellt sich nicht sein Publikum. Er wird bestellt. Oder auch nicht.

Der Nutzer wählt - im Rahmen dieses Menus natürlich, das aber riesig ist und immer riesiger wird - er wählt mehr oder weniger selbstbestimmt und selbstbewusst aus. Der Rundfunk verändert sich vom Angebots- zum Nachfragemedium, vom Bestimmer von Tageszeiten zu einer gigantischen, in der Nutzung zeitlich nicht fixierten Mediathek. Das Lineare beschränkt sich auf einen Teilbereich von Aktualität und Live. Was übrigens die Frage aufwirft, ob der Rundfunk selbst der Produzent und der Speicher von solchen Produkten bleiben sollte, die in den nicht-linearen Korb fallen, wie er also seine Fiktions-Departments in Zukunft sieht.

Dieser massive Funktionswandel schließt - was eine Kernaufgabe künftiger Aufsicht sein wird - mehr denn je Artenschutz ein. Wenn das Besondere das Allgemeine ablöst (Reckwitz), muss der Programmauftrag auch Angebote vorhalten, die nicht marktfähig sind. Wie gelingt das? Wer bezahlt das? Ich erinnere an den Vorschlag meines ehemaligen Kollegen Hans Hege, eine öffentlich-rechtliche Suchmaschine aufzubauen. Alle Angebote müssen prinzipiell für alle zugänglich sein - Stichwort: Netzneutralität! -, was Maßnahmen in dieser Hinsicht - etwa solche der ökonomischen Barrierefreiheit - erfordern wird. Wer entscheidet darüber? Der Staat wohl kaum. Aber wer dann? Die EU-Kommission wird sich auch das nehmen, wenn sie daran niemand hindert.

Zuckerberg löst Murdoch ab

Das Angebot muss weiterhin daraufhin überprüft werden, ob sich neue Vermachtungsstrukturen ergeben, Konzentrationsprozesse, die die freie Meinungsbildung erschweren oder unmöglich machen. Medienkonzentration bleibt, auch wenn manche das bezweifeln, auf der Tagesordnung. Was sich ändert, sind ihre möglichen Verursacher und die Größenordnungen. Wir beobachten, beispielhaft formuliert, die Ablösung von Murdoch durch Zuckerberg. Die Ablösung der vorherrschenden Meinungsmacht durch eine verdeckte Kontrollmacht. Niemand sollte glauben, dass damit Konzentrationskontrolle eine leichtere Aufgabe oder gar überflüssig geworden sei.

Auch Vielfalt wird künftig nicht vom Himmel fallen. Sie muss ermöglicht und gesellschaftlich gestützt werden. Der Markt wird sie nicht schaffen. Es wäre ein Irrtum anzunehmen, Marktversagen gäbe es nur analog. Auf digitalisierten Märkten ist es als Folge mangelnder Regulierungen noch viel häufiger und die Wirkungen sind exponentiell größer. Nutzerschutz als Schutz des Eigentums, der Privatsphäre, der Persönlichkeit wird ohne neue Regeln, deren Einhaltung überwacht werden muss, nicht auskommen. Das Netz als neue Heimat des Mobbing, der faktischen Verhöhnung der grundgesetzlich garantierten Meinungsfreiheit durch inszenierte Überdehnung dieser Freiheit schafft neue Probleme und verlangt nach einer neuen, medienübergreifenden Aufsicht.

Kurz: Wer glaubt, es sei mit dem Regulieren vorbei im Sinne von too big to be regulated, irrt. Vorbei ist es aber wohl, entweder bald und konstruktiv erneuert, oder aber später und dann durch den Zwang der Fakten, mit einer Aufsichtsstruktur alten Stils.

Die neue Fülle

Aber was dann? Und wer dann? Wie könnte eine Regulierung strukturell aussehen, die auf Augenhöhe ist mit den Folgen der Digitalisierung, die den Zwängen der Globalisierung, den Bedürfnissen der Individualisierung und dem Ziel eines vielfältigen Angebots an viele auch nur halbwegs entsprechen kann? Die sich nicht mit dem alten Mangel, sondern mit einer neuen Fülle zu befassen hat?

Die fünf eigentlich ziemlich einfachen Ausgangseinsichten heißen:

(1) Das Medienspezifische ist kein Ansatz mehr, wie schon der Streit zwischen dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und der Presse zeigt. Medienspezifische Lösungen werden allenfalls für eine Übergangszeit noch funktionieren. Der schier unentwirrbare digitale Medienmix braucht eine "gemischte" Aufsicht.

(2) Überregionales muss künftig überregional beaufsichtigt werden. Der Föderalismus bleibt insoweit im Spiel, als die Grundlage für eine Medienregulierung ein Staatsvertrag der Länder (wie bisher mit Blick auf das ZDF, nun aber ausgeweitet auf alle Massenmedien) sein sollte.

(3) Rundfunkaufsicht macht nur noch Sinn als Aufsicht aus einer Hand (öffentlich-rechtliche und private Sender). Sie differenziert sich erst unterhalb einer gemeinsamen Leitung.

(4) Die Aufsicht sollte nicht länger ein Organ des Mediums sein, das sie regulieren soll.

(5) Das Ehrenamt eignet sich nicht länger für eine Medienaufsicht, die ohne detaillierte Fachkenntnisse wirkungslos blieben muss.

Eine Reform sollte damit beginnen, dass die Ministerpräsidenten einen Gründungsrat für eine Medienanstalt der Länder einsetzen, der fachspezifisch besetzt (Recht, Technik, Inhalte, Produktion, Rezeption usw.) die Objekte und Verfahren einer zukunftsfähigen Regulierung auszuarbeiten und zu benennen sowie Arbeitsstrukturen festzulegen hätte, die sich auf die Veränderungen in der Medienlandschaft durch Globalisierung und Digitalisierung beziehen. Eine rein "politische" Bund-Länder-Kommission käme grundsätzlich auch in Betracht. Doch sie würde nach bisher gemachten Erfahrungen nicht leisten können, was jetzt ansteht. Sie würde sich durch Befangenheit und Traditionspflege fesseln.

Regulierungswende

Die Objekte der Aufsicht bleiben auch in der näheren Zukunft vorrangig Konzentration der Medien, Jugendschutz, Werbung, und - wie bisher in Grenzen - die Inhalte. Hinzutreten müssen einzelne Bereiche der Telekommunikation und ganz allgemein: Netzkommunikation mit all den Grenzfragen hinüber zum Datenschutz, Urheberrecht, Verbraucherschutz, jedenfalls alle elektronisch bestimmten Medienentwicklungen, deren Beobachtung und Regulierung regional nicht möglich und über Kartellrecht nicht angemessen zu erledigen ist.

Auch dieser erste Reformansatz wird sich das Credo der Vertreter des Stillstands einhandeln: nicht machbar! Und jeder Realist wird zustimmen: Das alles wird nicht kommen, und falls doch, dann ganz sicher im Schneckenmodus. Systeme zerfallen nun einmal leichter, als dass sie sich aus sich heraus reformieren oder umgründen lassen. Ein besonders großes Hindernis sehe ich darin, dass diejenigen, die Änderungen auf den Weg bringen müssten, jetzt die Macht haben - und sie dann nicht mehr hätten.

Derlei Hürden, Einwände und Versatzstücke politischer Rhetorik kann man auch in eine andere Überlegung überführen. Vielleicht ist es nicht nur einfacher, sondern auch wirkungsvoller, etwas völlig Neues zu denken. Vielleicht ist eine Regulierungswende, ein regulation turn, angezeigt, bei der es nicht darum geht, mal wieder, weil ja alles veraltet, etwas Reformiertes zu konstruieren, sondern für das Neue auch etwas völlig Neues zu erfinden, was es so bisher gar nicht geben musste. Doch auch das wäre nicht eine Frage an die Medienpolitiker aller Länder, die sich so schwer vereinigen, sondern zunächst an die Fantasie - es sei denn, man hält diese Unterscheidung für unangemessen.

Aus epd medien Nr. 16 vom 20. April 2018

Norbert Schneider