Milde Auflagen

Vodafone darf Unitymedia kaufen

Rund ein Jahr nach der Ankündigung des Milliarden-Deals hat die Europäische Kommission ihre Entscheidung verkündet: Vodafone darf das Geschäft von Liberty Global in Deutschland, Tschechien, Ungarn und Rumänien übernehmen (vgl. Meldung in dieser Ausgabe). Die Deals für Osteuropa winkte die Kommission wie erwartet ohne Auflagen durch. Auch für die Übernahme der deutschen Liberty-Tochter Unitymedia hatte sich in den letzten Monaten abgezeichnet, dass die Kommission sie genehmigen würde - die Frage schien zuletzt nur noch, welche Bedingungen sie für die Kabelfusion stellen würde.

Am Ende folgte die Kommission hier den Zugeständnissen - in der Fachsprache "Remedies" genannt -, die Vodafone selbst während des Wettbewerbverfahrens gemacht hatte, und verzichtete auf weitergehende Vorgaben. Vodafone hatte im Mai einen Deal mit Telefónica präsentiert, der es dem Mitbewerber künftig erlaubt, eigene Breitband-Angebote und internetbasierte Fernsehdienste über die deutschen Vodafone-Netze anzubieten. Der spanische Konzern ist in Deutschland mit der Marke O2 aktiv. Außerdem sagte Vodafone zu, die Einspeisegebühren für frei empfangbare TV-Sender nicht zu erhöhen und versprach, die Kapazitäten für die Übertragung von Fernsehprogrammen via Internet zu verbessern. Damit würden die TV-Sender "unabhängiger vom klassischen TV-Kabelnetz und damit von Vodafone", hieß es zur Begründung. (epd 21/19).

Europäischer Champion

Die Erfüllung genau dieser Zugeständnisse machte Brüssel nun zur Bedingung für die Genehmigung. "Die Auflagen der EU-Kommission sind relativ milde ausgefallen", sagt Torsten Gerpott, Telekommunikationsexperte an der Universität Duisburg-Essen. "Denkbar wäre zum Beispiel eine Open-Access-Regulierung gewesen, mit der Vodafone mehrere Konkurrenten und nicht nur einen mit in seine Netze hätte aufnehmen müssen", erläutert der Professor für Unternehmens- und Technologieplanung: "Außerdem hätte die Kommission Vodafone verpflichten können, gar keine Einspeisesentgelte mehr von den TV-Sendern zu nehmen."

Dem Verband Privater Medien Vaunet gehen die Vorgaben aus Brüssel ebenfalls nicht weit genug. "Die EU-Kommission hätte über die Einspeisegebühren für die Free-TV-Sender hinaus die gesamte Breite der kommerziellen Bedingungen für TV-Sender in den Blick nehmen müssen", sagt Geschäftsführer Harald Flemming und nennt zum Beispiel Regelungen für Pay-TV, zur Auffindbarkeit und für mögliche Exklusivinhalte von Vodafone. Hinzu kämen die Kapazitäten für die Rundfunkverbreitung über den Standard DVB-C, für die Vodafone jetzt mit Ausnahme der über Tele Columbus angeschlossenen Haushalte ein Monopol habe. "Diese Punkte sind leider zurückgetreten hinter dem Bemühen, einen europäischen Champion mit attraktiven Breitbandangeboten für die Endkunden zu schaffen", sagt Flemming.

Mit der Fusion entsteht ein Kabelgigant, der rund 14 Millionen deutsche TV-Haushalte bedient. Unitymedia ist bislang als bundesweite Nummer zwei mit 6,3 Millionen Kabelkunden in den bevölkerungsstarken Bundesländern Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen vertreten, Marktführer Vodafone mit 7,6 Millionen Kabelkunden in allen übrigen Bundesländern aktiv. Insgesamt versorgen die Kabelnetze laut dem aktuellen Digitalisierungsbericht der Landesmedienanstalten rund 17,5 Millionen der 38,7 Millionen Fernsehhaushalte mit TV-Signalen. Sie sind damit gemeinsam mit dem Satelliten der wichtigste TV-Übertragungsweg. Vodafone erreicht nach der Fusion also etwa 80 Prozent der Kabelhaushalte und rund 36 Prozent der Fernsehhaushalte überhaupt.

Doch der Fall weist weit über den TV-Markt hinaus. Schließlich versorgen die Kabelnetze bereits jetzt viele Haushalte auch mit schnellem Internet und Festnetz. Hinzu kommen die schon bislang bundesweiten Mobilfunkangebote von Vodafone. Die Deutsche Telekom bekommt einen Konkurrenten, der flächendeckend Breitbandanschlüsse und Mobilfunk aus einer Hand anbietet.

Zurückhaltung der Medienpolitiker

In den drei bisherigen Unitymedia-Bundesländern versorgt Vodafone bereits etwa drei Millionen Breitbandkunden über DSL. Dazu mietet das Unternehmen die Zugänge zur sogenannten "letzten Meile" des Netzes von der Telekom. Für Vodafone dürfte es sich künftig lohnen, diese Kunden zum Wechsel in die neu übernommenen Kabelnetze zu bewegen. Dass Vodafone nur wenige Tage nach der Bekanntgabe der Genehmigung eine Preiserhöhung für seine DSL-Anschlüsse bekanntgegeben hat, erscheint manchen Beobachtern als erster Schritt in diese Richtung. Der Konzern begründet die höheren Preise indes mit einer Steigerung der Leitungsmiete durch die Telekom zum 1. Juli, die die nötige Genehmigung der Bundesnetzagentur erhalten hatte.

Angesichts der Auswirkungen für gleich mehrere Märkte ist es erstaunlich, dass das im Mai 2018 offiziell bekanntgegebene Fusionsvorhaben hierzulande kaum in die öffentliche Diskussion gelangt ist. Journalistische Analysen der Pläne hielten sich in Grenzen, auch der in Brüssel ablaufende Verhandlungsprozess wurde wenig engmaschig begleitet. Die Debatte beschränkte sich in weiten Teilen auf ein Fachpublikum - und selbst dort blieb es relativ still. "Die Länder haben sich mit Äußerungen zu dem Vorhaben stark zurückgehalten, auch aus dem Kreis der Landesmedienanstalten hat man wenig bis gar nichts dazu gehört", sagt der Medienrechtler Dieter Dörr, der sich die Abwesenheit einer Debatte auch damit erklärt, dass sich die Medienpolitik derzeit stark auf Intermediäre wie Facebook, Google und anderen Plattformen fokussiere.

Es stelle sich auch die Frage, warum der Gestattungsmarkt nicht stärker reguliert wurde, sagt Telekommunikationsexperte Gerpott mit Blick auf die Entscheidung der EU-Kommission. Auf diesem Markt konkurrieren die Netzbetreiber um Verträge mit der Wohnungswirtschaft. Dort erreicht Vodafone nach der Fusion einen Marktanteil von rund drei Vierteln. Ins Spiel kommt hier das "Nebenkostenprivileg". Diese Besonderheit des deutschen Rechts erlaubt es Vermietern, die Kosten für einen Kabelanschluss bei den Nebenkosten aufzuschlagen - und zwar unabhängig davon, ob die Mieter ihn nutzen oder nicht. Ein Wechsel zu anderen Anbietern wird für die Mieter damit in aller Regel unattraktiv. Das Nebenkostenprivileg betrifft etwa elf Millionen Haushalte.

Entscheidung in Brüssel

Neben den nun fusionierenden Unternehmen gibt es auf dem deutschen Kabelnetzmarkt noch einige sehr kleine Anbieter und die Firma Tele Columbus, die mit der Marke Pÿur vor allem in Ostdeutschland aktiv ist. Die Telekom hatte ihr bundesweites TV-Kabelnetz Anfang des Jahrtausends in mehrere Regionalgesellschaften ausgegliedert, die anschließend verkauft wurden - ironischerweise auf Drängen der EU-Kommission, die damit mehr Wettbewerb ermöglichen wollte. Ihre jetzige Entscheidung führt nun zu einer weitgehenden Re-Monopolisierung des Kabelnetzmarktes.

Diese steht am Ende einer langen Geschichte von Konsolidierungen und Konsolidierungsversuchen: Der Vodafone-Vorgänger Kabel Deutschland war 2004 noch mit dem Versuch gescheitert, die Netze in Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen aufzukaufen. Das Bundeskartellamt legte damals sein Veto ein. 2013 untersagte die deutsche Wettbewerbsbehörde das Vorhaben von Kabel Deutschland, Tele Columbus zu kaufen (epd 9/13).

Der Deal zwischen Vodafone und Unitymedia wurde nun auf EU-Ebene geprüft, weil er auch das Osteuropa-Geschäft von Liberty und Vodafone umfasst. Das Bundeskartellamt wollte die Fusionspläne, soweit sie Deutschland betreffen, ursprünglich selbst untersuchen (epd 46/18). Nach europäischem Recht kann ein Wettbewerbsverfahren ganz oder teilweise an die zuständige nationale Behörde abgegeben werden. Die Generaldirektion Wettbewerb unter Leitung von Kommissarin Margrethe Vestager beließ den Fall jedoch in Brüssel.

"Die EU-Kommission ist mit dieser Entscheidung erneut ihrer Ideologie gefolgt, große Einheiten auf dem Telekommunikationsmarkt zu fördern, die aus ihrer Sicht Europa wirtschaftlich nach vorne bringen", sagt Gerpott. "Bei einer Prüfung in Deutschland wäre ein anderes Ergebnis zu erwarten gewesen, weil das Bundeskartellamt solchen Einheiten kritischer gegenübersteht."

In einer Art Zwischenergebnis des Genehmigungsverfahrens hatte die Kommission im April einige Zweifel an der Marktverträglichkeit der Fusionspläne für den deutschen TV-Markt geäußert (epd 21/19). In ihrem sogenannten "Statement of Objections" bemängelte die Kommission nach epd-Informationen unter anderem, dass die Pläne Vodafones Marktmacht gegenüber den Fernsehsendern auf den größeren und einheitlichen nationalen Markt ausweiten würden. Auf dem Einspeisemarkt drohten Nachteile gerade für kleinere TV-Sender.

Die Kommission befürchtete zudem eine bessere Position für das zusammengeschlossene Unternehmen gegenüber anderen Plattformanbietern beim Erwerb von exklusiven TV-Rechten. Die Entwicklung von Innovationen im deutschen Fernsehmarkt könne so erschwert werden.

Der eigene Fall

Auf diese Kritikpunkte hin schlug Vodafone seine "Remedies" vor, mit denen sich die Kommission nun trotz der weitergehenden Kritik im "Statement of Objections" zufrieden gab. "Die EU-Kommission hat die Fristen in dem Wettbewerbsverfahren mehrfach verlängert. So wie ihre abschließende Entscheidung nun ausgefallen ist, stellt sich die Frage, ob das überhaupt nötig war", sagt Vaunet-Geschäftsführer Flemming: "Vodafone hat seine Zusagen am Thema - der Kritik von Betroffenen und Wettbewerbern wie auch den ursprünglich von der Kommission selbst geäußerten Bedenken - völlig vorbeigeschrieben. Umso mehr überrascht die Entscheidung der Kommission, der Argumentation von Vodafone fast vollständig zu folgen."

Telekom, Vaunet und weitere Marktteilnehmer behalten sich vor, gegen die Entscheidung aus Brüssel zu klagen. In erster Instanz wäre dafür das Gericht der Europäischen Union (EuG) in Luxemburg zuständig, das dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) nachgeordnet ist. Dorthin wird im September Johannes Laitenberger als Richter wechseln, bislang als Generaldirektor oberster Beamter der EU-Wettbewerbsbehörde. Der deutsche Jurist könnte somit seinen eigenen Fall zur Prüfung auf seinen neuen Schreibtisch bekommen.

Aus Sicht von Medienrechtler Dörr reicht die kartellrechtliche Prüfung indes eigentlich nicht aus: "Abgesehen davon, dass die Freigabe der Fusion durch die EU-Kommission auch aus kartellrechtlicher Sicht ein Stück weit überraschend ist, zeigt der Fall, wie notwendig eine Reform des deutschen Medienkonzentrationsrechts wäre, die leider auch im geplanten Medienstaatsvertrag nicht vorgesehen ist", sagt Dörr, der an der Universität Mainz eine Senior-Forschungsprofessur innehat.

Beachtliche Meinungsmacht

Er verweist darauf, dass die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) nach derzeitiger Rechtslage keine erfolgsversprechende Möglichkeit habe, die Kabelfusion mit Blick auf die Meinungsmacht des neuen Anbieters zu prüfen (epd 18/17, 34/18, 1-2, 29/19). "Das bislang fernsehzentrierte und im linearen Denken verhaftete Vielfaltssicherungsrecht ist für genau diesen Fall, dass ein Anbieter medien- und plattformübergreifende Meinungsmacht erreicht, nicht gewappnet", sagt Dörr.

Dabei sei die Meinungsmacht des neuen Unternehmens zumindest potenziell beachtlich: Vodafone vermittle künftig ja nicht nur den TV-Zugang für die überwältigende Mehrheit der Kabelhaushalte, sondern könne auch eigene Inhalte anbieten, teure Sportrechte kaufen und als attraktive Bündel-Angebote gemeinsam mit Festnetz, Internet und Mobilfunk vermarkten, betont Dörr. Zu möglichen eigenen Inhalte-Aktivitäten hat die Kommission Vodafone keine Bedingungen auferlegt. "Zwar hat Vodafone bislang beteuert, sich nicht im Inhalte-Wettbewerb engagieren zu wollen – aber das glaube, wer wolle. Es widerspräche ja auch der Entwicklung auf dem Markt, wo wir beobachten, dass alle Netzwerkbetreiber natürlich auch eigene Inhalte verkaufen wollen", sagt Dörr.

In der Tat hatte Vodafone-Chef Hannes Ametsreiter entsprechende Pläne immer wieder dementiert. Eine Vodafone-Sprecherin bekräftigt auf epd-Anfrage, dass sich das Unternehmen nicht "in der Erstellung von Content oder dem Vertrieb von Exklusiv-Content" sehe, sondern vielmehr als "Content-Kiosk".

Exklusive Inhalte

Bei den Privatsendern verfangen derlei Zusicherungen nicht. "Die bisherigen Aussagen von Vodafone lassen sich zusammenfassen mit 'Niemand hat die Absicht, eigenen Content zu produzieren'. Das mag für den Moment noch glaubhaft sein, mit der Fusion gestaltet sich aber die Marktsituation für Vodafone völlig anders", sagt Flemming. Mit 14 Millionen Kabelhaushalten könne sich die Refinanzierung von exklusiven Inhalten, ob zugekauft oder selbst produziert, viel eher lohnen, betont der Vaunet-Geschäftsführer. "Die Telekom ist mit eigenem Content und Sportübertragungen bei Magenta TV vorangegangen. Warum sollte sich Vodafone hier weiter zurückhalten?", fragt Flemming und verweist darauf, dass bei den wichtigen Sportrechtevergaben der vergangenen Jahre meistens auch Infrastrukturbetreiber mitgeboten haben.

Vodafone selbst stellte am Tag der EU-Entscheidung wie schon seit Bekanntgabe der Pläne vor allem ein Highspeed-Versprechen ins Zentrum seiner Kommunikation: In den nächsten drei Jahren werde man insgesamt 25 Millionen Haushalte mit Gigabit-Geschwindigkeit versorgen, erklärte Ametsreiter: "Mit der Übernahme schaffen wir für Deutschland einen noch nie dagewesenen Infrastruktur-Schub. Und heute fangen wir damit an." Bis Ende Juli soll die Transaktion abgeschlossen sein.

Aus epd medien 30-31/19 vom 26. Juli 2019

Dominik Speck