Geldspritzen und Grenzverletzungen

Das medienpolitische Jahr 2020 im Rückblick

Der Jahresbeginn 2020 ließ noch nicht viel von den Erosionen erahnen, die später alle Lebensbereiche heimsuchen sollten. Ende Januar fanden beispielsweise in Marl die Sitzungen der Grimme-Jurys regulär statt, inklusive enger Tuchfühlung mit den Nominierten beim traditionellen Bergfest (epd 15-16/20). Niemand empfand das als problematisch; das Coronavirus war zwar schon in der Welt, schien aber noch sehr weit weg. Die Jurorinnen und Juroren wussten nicht, dass nach ihnen nahezu kein Preisgremium mehr in diesem Jahr physisch zusammenkommen würde.

Offizielle Stellen vermittelten trügerische Sicherheit. Bis weit in den Februar hinein meldete das Robert-Koch-Institut im Wesentlichen ein "lokales Geschehen" in Bayern, die Gefahr für die Gesamtbevölkerung sei als gering einzuschätzen. Nach der Karnevalszeit und den Spätwinterferien ("Heinsberg" und "Ischgl" wurden zu Schreckenswörtern) kam die Wende schnell und dramatisch. Mitte März waren plötzlich Schulen, Freizeiteinrichtungen und die meisten Geschäfte dicht. Jurysitzungen und Preisgalas wurden wie am Fließband abgesagt, TV-Sendungen fanden ohne Publikum statt. Bald setzte auch eine Debatte darüber ein, ob die Medien zu affirmativ über die Maßnahmen der Politik im neuen Ausnahmezustand berichten (vgl. weiteren Leitartikel in dieser Ausgabe).

Schnelle Finanzhilfen

Was ist die Rolle der Medienpolitik in einem Jahr, das im Zeichen der Eindämmung einer globalen Pandemie steht? Zuallererst wohl Förderpolitik, wie man an den zahlreichen staatlichen und öffentlich-rechtlichen Geldspritzen für Medienunternehmen sieht, die flugs ausgegeben wurden. Dadurch sollten wirtschaftliche Zusammenbrüche und Entlassunsgwellen verhindern werden. Fürs erste scheint das - wie auch in anderen Branchen - weitestgehend funktioniert zu haben, um den Preis, dass die horrende Schuldenrechnung von späteren Generationen zu begleichen sein wird. Daneben war Medien- und Digitalpolitik in diesem Jahr kaum von Bildungs-, Kultur- und Sozialpolitik zu trennen, wenn es um die durchaus eingeschränkten Möglichkeiten digitaler Teilhabe ging.

Und schließlich gab es auch noch das übliche Geschäft zu erledigen, darunter zwei medienrechtliche Staatsverträge mit bundesweiter Geltung. Der Medienstaatsvertrag, auf den sich die Ministerpräsidenten bereits 2019 geeinigt hatten, trat im November in Kraft und löste den Rundfunkstaatsvertrag ab. Der Medienänderungsstaatsvertrag hingegen - tückische Terminologie, die in der Berichterstattung oft einiges durcheinandergehen ließ - trat nicht in Kraft, der Rundfunkbeitrag konnte somit nicht wie geplant zum 1. Januar erhöht werden (epd 50, 51-52/20 und Meldung in dieser Ausgabe).

Viel Fördergeld kam vom Bund - im Sommer legte die Regierung für die Medienbranche ein Programm mit einem Gesamtvolumen von 290 Millionen Euro auf. Im zweiten Nachtragshaushalt zur Bewältigung der Pandemie wurde festgelegt, dass Zeitungsverlage und Medienschaffende in den kommenden Jahren mit 220 Millionen Euro bei der weiteren Digitalisierung sowie der Zustellung von Printausgaben unterstützt werden (epd 28/20). Für das Jahr 2020 selbst wurden 20 Millionen Euro veranschlagt, hinzu kam eine Ermächtigung von 200 Millionen Euro für die künftigen Haushaltsjahre. Dafür entfiel die bereits Ende 2019 beschlossene Förderung der Zustellung von Zeitungen und Anzeigenblättern mit 40 Millionen Euro (epd 49/19).

Ausfallfonds I und II

Zum Nachtragshaushalt gehörte auch das Programm "Neustart Kultur", mit dem die Bundesregierung insgesamt eine Milliarde Euro zur Verfügung stellte, um das kulturelle Leben wieder anzukurbeln. Vorgesehen waren darin auch weitere Förderungen für die Filmbranche und für private Hörfunkveranstalter in einer Gesamthöhe von bis zu 70 Millionen Euro, davon 20 Millionen Euro Distributionshilfe für den privaten Hörfunk.

Bis zum Jahresende sind nach epd-Recherchen knapp zwölf Millionen Euro aus dem Bundesprogramm "Neustart Kultur" an private Radiosender ausgezahlt worden - also nur drei Fünftel der Summe, die insgesamt zur Verfügung stand. Dies ist wohl darauf zurückzuführen, dass die Fördersumme die jeweils erlittenen Umsatzeinbußen nicht überschreiten durfte und nur für einen bestimmten Zeitraum ausgezahlt wurde (epd 51-52/20). Die Umsetzung der Förderung erfolgte durch die Landesmedienanstalten oder die Landesinvestitionsbanken. Zusätzlich förderten einige Länder die Privatradios und auch einige Fernsehsender mit Mitteln aus dem Landeshaushalt oder aus dem Haushalt der Landesmedienanstalt.

Zu "Neustart Kultur" gehörte außerdem der sogenannte Ausfallfonds für coronabedingte Drehunterbrechungen im Bereich Kinofilme und hochwertige Serien mit einem Volumen in Höhe von 50 Millionen Euro (epd 34, 39/20). Nach langen Verhandlungen startete Mitte Dezember auch der Ausfallfonds II für Fernseh- und Streamingproduktionen mit Rückwirkung zum 1. November (vgl. Meldung in dieser Ausgabe). Neun Bundesländer hatten sich zuvor mit Sendergruppen und der Produktionswirtschaft auf ein Regelwerk verständigt. Die Zahlungen erfolgen wie beim ersten Fonds über die Filmförderungsanstalt FFA, das Gesamtvolumen liegt bei bis zu 43,5 Millionen Euro.

Einen Haken hat die Sache allerdings: Es können nur Produzenten mit Hilfsgeldern rechnen, die ihren Hauptsitz in einem Bundesland haben, das am Ausfallfonds II beteiligt ist. Nicht dabei sind beispielsweise Baden-Württemberg und Niedersachsen - eine Ungleichheit, bei der man wieder das im Jahr 2020 überstrapazierte Wort vom "föderalen Flickenteppich" assoziieren könnte. Bedenklich ist dies auch vor dem Hintergrund einer Umfrage der Produzentenallianz, wonach ein Drittel der Produzenten für Film und Fernsehen die Folgen der Corona-Krise als existenzbedrohend ansieht. Zwei Drittel der befragten Unternehmen mussten Produktionen wegen Corona unterbrechen, verschieben, reduzieren oder absagen. Nur in Teilen konnten die Firmen ihre Verluste durch Kurzarbeitergeld oder Länder-Soforthilfen mindern.

Kurzarbeit in Redaktionen

Kurzarbeit war auch im Pressesektor ein Schlüsselinstrument zur Bewältigung der Pandemie-Folgen - oder, je nach Sichtweise, zur Unternehmenssanierung im Windschatten von Corona. Ende April planten 80 Prozent der Zeitschriften- und Zeitungsverlage in Deutschland Kurzarbeit. Für Anzeigenabteilungen ist das unmittelbar einleuchtend - der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ) etwa bezifferte die Verluste für seine Mitglieder bei der Werbung auf 20 bis 80 Prozent. Gilt dasselbe aber auch für Redaktionen? Schätzungen zufolge schickten 30 Prozent der deutschen Zeitungen - darunter das "Handelsblatt" und die "Süddeutsche Zeitung" - auch Redakteurinnen und Redakteure in die Kurzarbeit (epd 17/20). Kulturstaatsministerin Monika Grütters (CDU) nannte dies "fatal".

Dass in den Redaktionen der Medienunternehmen seit Beginn der Pandemie weniger Arbeit angefallen wäre, wird kaum jemand ernsthaft behaupten wollen. Sicher, für manche Führungskräfte mag der eine oder andere Repräsentationstermin weggefallen sein. Aber reicht das als Begründung? Die Bundesagentur für Arbeit verwies auf Anfrage auch auf das Betriebsrisiko, dass Verlage grundsätzlich tragen, wenn etwa Werbeeinahmen fehlen. Ob die Behörde die Kapazitäten hat, um etwaigen Missbrauch mit Ex-Post-Kontrollen gerichtsfest aufzudecken, darf allerdings bezweifelt werden.

Langarbeit war hingegen unter anderem für Eltern angesagt, die während des ersten Lockdowns von Mitte März bis Ende Mai parallel zum Job die Betreuung für Kita- und Schulkinder übernehmen mussten. Zwar gehören Journalisten zu den privilegierten Berufsgruppen, bei denen die Arbeit im Homeoffice prinzipiell gut möglich ist. Zur kritischen oder systemrelevanten Infrastruktur, deren Angehörige eine Notbetreuung in Anspruch nehmen können, wurden sie aber erst nach und nach und in den Bundesländern in sehr unterschiedlicher Ausgestaltung gezählt. So waren spontane, pragmatische Lösungen gefragt: Tagsüber schnell mit dem Kind das Mathe-Aufgabenblatt zwischen zwei Zoom-Meetings finalisiert, abends dann in Ruhe an den schwierigen Debattentext gesetzt.

Entgrenztes Arbeiten

Die sozialen und psychologischen Auswirkungen dieses entgrenzten Arbeitens sind immens. Abhilfe könnte eine bessere Digitalisierung der Schulen schaffen, die bereits seit Jahren gefordert, aber bisher nicht ausreichend angepackt wurde. Auch das muss unter Digitalpolitik verstanden werden: bereits die Jüngsten mit dem Handwerkszeug der digitalen Welt und mit ersten Ansätzen einer digitalen Quellenkritik vertraut zu machen. Letzteres würde auch Populisten und Verschwörungstheoretikern aller Couleur entgegenwirken, deren platte bis aggressive Medienschelte immer öfter in ganz handfeste Gewalt gegen Journalisten mündet, wie das Jahr 2020 leider wieder gezeigt hat (epd 39, 46, 48/20).

Das Kultusministerium des Landes Hessen hat die Grundschulen erst im Jahr 2019 aufgefordert, verbindliche Medienbildungskonzepte zu erstellen, obwohl externe Trainings schon seit längerem beispielsweise von Vereinen angeboten werden, die im Auftrag der hessischen Landesmedienanstalt unterwegs sind. Der im ersten Lockdown avisierte Anschluss aller Schulen an das landesweite digitale Schulportal gelang übrigens nicht rechtzeitig vor dem zweiten Lockdown, so dass Klassenlehrerinnen sich nun mit Instrumenten wie der digitalen Pinnwand "Padlet" behelfen müssen.

Nachholbedarf in Sachen Medienkunde haben übrigens auch die Lehrkräfte, wie eine Allensbach-Umfrage im Auftrag des Bundesverbands Digitalpublisher und Zeitungsverleger (BDZV) ergab: 40 Prozent der befragten Lehrerinnen und Lehrer gehen davon aus, dass Medien die Bevölkerung für bestimmte Anliegen mobilisieren sollen. 28 Prozent halten es ausdrücklich für zutreffend, dass ein Bericht über einen Bundesminister nur nach Genehmigung durch das Ministerium veröffentlicht werden dürfe. 24 Prozent meinen, dass das Kanzleramt in der Bundespressekonferenz jede Woche festlege, über welche bundespolitischen Themen die Medien berichten sollen (epd 37/20). Diese Zahlen sind erschreckend und müssen Konsequenzen für die Lehrer-Ausbildung haben.

Wenn es um orts- und zeitunabhängige Lern- und Arbeitsmodelle geht, müssen im digitalen Entwicklungsland Deutschland aber nicht nur die Schulen aufholen. Auch viele Unternehmen haben sich damit noch nicht wirklich angefreundet, obwohl die Corona-Krise und die mit ihr einhergehende schwache Belegung von Großraumbüros gezeigt hat, was alles möglich ist, wenn man sich einmal vom Primat des Präsenzmodus löst. Klar, dass Organisationssoziologen wieder das "Ende des Newsrooms" besingen. Doch die Angst vieler Medienmanager vor dem gefühlten Kontrollverlust wird dem einstweilen entgegenstehen.

Keine Eilbedürftigkeit

In dem Jahr, in dem nichts und niemand keinen Corona-Bezug hatte, fanden auch die Gegner der Rundfunkbeitragserhöhung am Ende noch eine vage argumentative Verbindung zur Covid-Pandemie. Bei der Empfehlung der Finanzkommission KEF im Februar, den Beitrag um 86 Cent pro Monat zu erhöhen, seien ja die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie noch gar nicht bekannt gewesen, hieß es aus den Reihen der CDU in Sachsen-Anhalt. Vermutlich hatten sich ein paar Christdemokraten vorher mal über die Bedingungen informiert, unter denen die Bundesländer von der KEF-Empfehlung nach unten abweichen dürfen: Das Bundesverfassungsgericht stellte 2007 klar, dass dies nur möglich ist, wenn die Bürger durch die Höhe des Beitrags "unangemessen" belastet werden. Medienpolitische Erwägungen dürften keine Rolle spielen.

Dass die Karlsruher Richter im Hauptsacheverfahren die 86 Cent tatsächlich als unangemessene Belastung werten, ist unwahrscheinlich. Aber die Corona-Begründung war immer noch besser als der Unsinn, der vorher aus einigen ostdeutschen Parlamenten zu vernehmen war. So hatte der medienpolitische Sprecher der CDU-Fraktion in Sachsen-Anhalt, Markus Kurze, die Verhandlungen über die Beitragserhöhung mit Taschengeldverhandlungen zwischen Eltern und Kindern verglichen. ARD und ZDF seien "zu groß und zu teuer", aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland sei ein "riesiger, schwerer Tanker geworden", befand Kurze.

Auch der medienpolitische Sprecher der CDU-Fraktion im sächsischen Landtag, Andreas Nowak, hatte im Mai die Zustimmung seiner Fraktion zur Beitragserhöhung in Zweifel gezogen. Er bezog sich unter anderem auf hohe Vergütungen öffentlich-rechtlicher Redakteure und auf Äußerungen des "Monitor"-Redaktionsleiters Georg Restle, die in der CDU als problematisch bewertet wurden (22/20). Doch Nowak besann sich entweder eines Besseren oder wurde von seinem Regierungschef Michael Kretschmer (CDU) eingenordet: "Wir stehen zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk, aber wir sehen Reformbedarf", sagte der Abgeordnete nach der Zustimmung des sächsischen Landtags im November (epd 46/20).

Nach dem peinlichen Move des sachsen-anhaltischen Ministerpräsidenten Reiner Haseloff (CDU), durch das Zurückziehen einer Zustimmungsvorlage ein gemeinsames Negativ-Voting seiner Fraktion mit der AfD zu verhinden (epd 50/20), folgten die Klagen der Sender auf dem Fuße. Sie reichten Verfassungsbeschwerden in Karlsruhe ein und stellten gleichzeitig Eilanträge, um die Beitragserhöhung noch zum 1. Januar durchzusetzen. Doch kurz vor Weihnachten mussten ARD, ZDF und Deutschlandradio eine kalte Dusche hinnehmen: Das Bundesverfassungsgericht verneinte das Vorliegen einer Eilbedürftigkeit, diese sei jedenfalls von den Sendern nicht hinreichend substantiiert dargelegt worden, monierten die Richter (vgl. Meldung in dieser Ausgabe).

Programmfinanzierung in Vorleistung

Diese Begründung dürfte in den Justiziariaten der Sender und in den beauftragten Anwaltskanzleien sauer aufstoßen, schließlich hatten sie angesichts der frühen Signale aus Sachsen-Anhalt genug Zeit, um einen schlüssigen Eilantrag zu verfassen. Wurde da geschlampt, oder hat der sonst dem öffentlich-rechtlichen Rundfunkwesen so zugeneigte Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts ein falsches Verständnis von Betriebswirtschaft? Es sei zwar plausibel, dass die Beschwerdeführer trotz der Aussicht auf spätere finanzielle Mehrausstattung "nicht auf unbegrenzte Zeit in der Lage wären, das Programmangebot gewissermaßen in eigener 'Vorleistung' zu realisieren", konzedierten die Richter. Nicht ohne weiteres plausibel sei hingegen, dass dies nicht "für eine gewisse Zeit" möglich sein sollte.

Mit anderen Worten: Die Sender sollen aus Rücklagen oder auch mit Krediten die Deckungslücke stopfen, die die Nicht-Abstimmung in Sachsen-Anhalt aufgerissen hat - zurückgezahlt wird (vielleicht, wahrscheinlich) später. Um die Dimension zu verdeutlichen: Für die zum Jahresbeginn gestartete neue Beitragsperiode hat die KEF den Sendern einen Bedarf von insgesamt 38,7 Milliarden Euro anerkannt - das sind pro Jahr 9,68 Milliarden Euro. Über vier Jahre gerechnet sind dies insgesamt 1,8 Milliarden Euro mehr, als den Sendern in der abgelaufenden Periode (2017 bis 2020) zur Verfügung stand. Dieser Bedarf wird natürlich nicht nur durch den Rundfunkbeitrag gedeckt.

Aber müssten die Sender beispielsweise zwei Jahre auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts warten, so hätten sie in der Zwischenzeit eine gute Dreiviertelmilliarde Euro vorzufinanzieren. Und wenn dafür in Teilen Kredite aufgenommen werden müssten, dann würde sich das bei der nächsten KEF-Anmeldung bedarfssteigernd auswirken. Das wäre dann der Fluch der bösen Tat, den Sachsen-Anhalt zu verantworten hätte.

Ein potenzielles Verfahrenshindernis hat Karlsruhe en passant aus dem Weg geräumt: Die Sender hätten nicht näher begründet, warum die Verfallsklausel im Medienänderungsstaatsvertrag nach dem 31. Dezember 2020 einer Beitragserhöhung "rechtlich oder tatsächlich im Wege stehen sollte", hieß es in der Begründung des Beschlusses. Insbesondere hätten sie nicht weiter ausgeführt, warum die Klausel vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache außer Kraft gesetzt werden müsste, um dem Land Sachsen-Anhalt "etwa auf Anordnung des Bundesverfassungsgerichts" ein Inkraftsetzen der Staatsvertragsänderung auch nach Ablauf des Jahres 2020 zu ermöglichen.

Karlsruhe kann alles

Der Klausel zufolge wurde der Staatsvertrag gegenstandslos, wenn zum 31. Dezember nicht die Ratifikationsurkunden aller Bundesländer vorlagen. Dieser Fall ist nun eigentlich eingetreten. Die Karlsruher Richter scheinen mit ihrer etwas gewundenen Begründung aber sagen zu wollen, dass sie eine solche Verfallsklausel auch nachträglich in einem Hauptsacheverfahren außer Kraft setzen können. Merke: Das Bundesverfassungsgericht kann alles. Das Bundesverfassungsgericht hat die Macht, von der ein Markus Kurze in seinen 15 Minuten zweifelhaften Ruhms nur träumen kann.

Mit einem anderen medienrechtlichen Staatsvertrag müssen sich die Richter in Karlsruhe dafür aller Voraussicht nach nicht mehr befassen. Die Ministerpräsidenten von Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen haben sich, knapp sieben Jahre nach dem ZDF-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, kurz vor Weihnachten dann doch mal durchgerungen, den MDR-Staatsvertrag endlich verfassungskonform auszugestalten - "auf intensives Betreiben von Thüringen", wie die Erfurter Staatskanzlei mitteilte. Auch die MDR-Gremien dürfen damit künftig nur zu maximal einem Drittel mit staatsnahen Mitgliedern besetzt sein, im Rundfunkrat ist sogar nur eine Staatsquote von 28 Prozent vorgesehen (vgl. Meldung in dieser Ausgabe). Dass dies so lange gedauert hat, muss leider als weitere medienpolitische Panne des Ostens gewertet werden.

Ohne Pannen, aber mit einigen Defiziten im Ergebnis verlief die Inkraftsetzung des Medienstaatsvertrags. Seit dem 7. November gibt es in Deutschland offiziell eine Medienregulierung, die auch Online-Dienste umfasst (epd 46/20). Suchmaschinen und soziale Netzwerke, die Inhalte aus traditionellen Medien auffindbar machen, werden in dem Gesetzeswerk als "Medienintermediäre" bezeichnet. Sie müssen künftig transparent darstellen, warum und in welcher Reihenfolge sie Inhalte präsentieren. Der Medienstaatsvertrag schreibt auch vor, dass journalistische Online-Medien den anerkannten journalistischen Grundsätzen entsprechen müssen.

Das ist schon ein kleiner Meilenstein. Die Intermediärsregulierung im Medienstaatsvertrag könnte nach Ansicht von Experten sogar Vorbild für den Digital Services Act der EU sein. Mit dem Gesetzespaket will die Kommission in Brüssel unter anderem Regeln zur Entfernung illegaler Inhalte, Waren und Dienstleistungen aus dem Internet setzen und den Schutz für Nutzer verbessern. Ein erster Entwurf wurde im Dezember vorgelegt (epd 51-52/20), die Beratungen im Europaparlament und im Ministerrat werden sicherlich noch zu größeren Veränderungen führen.

Verpasst wurde in Deutschland allerdings nicht nur die Chance, dem Nachfolger des alten Rundfunkstaatsvertrags gleich eine frische Auftragsdefinition für ARD und ZDF mitzugeben. Auch die überholten Regeln zur Medienkonzentration blieben unverändert - und sind damit weiter fernsehzentriert. Die Landesmedienanstalten verwiesen einmal mehr darauf, dass die Übernahme eines großen deutschen TV-Konzerns durch Google, Facebook oder einen Telko-Riesen weiterhin möglich sei, ohne dass die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich dies prüfen könnte. Immerhin haben sich die Länder in einer Protokollerklärung verpflichtet, das Thema anzugehen.

Schwächung des Quellenschutzes

Was gab es sonst noch? Der WDR hat eine Wellenreform im Hörfunk durchgezogen, bei der sich viele Fragen stellen (epd 42, 51-52/20 und Tagebuch in dieser Ausgabe). Der zweite nationale DABplus-Multiplex hat seinen Betrieb aufgenommen (epd 42/20 und Meldung in dieser Ausgabe) - ob das noch einmal einen Schub für das Digitalradio in Deutschland bringt, muss sich zeigen. Der Zeitungskonzern Aschendorff aus Münster hat seinen Ruf als "schwarzer Riese" weiter gefestigt und beliefert nun auch die in Wuppertal ansässige "Westdeutsche Zeitung" mit Mantelseiten (epd 9/20). Und der TV-Konzern ProSiebenSat.1 verlor nach einer "Vorstands-Soap-Opera" (Conrad Albert) in kurzer Zeit sowohl den Vorstandsitzenden als auch dessen Vize (epd 11, 12, 14/20).

Beunruhigend und von der breiten Öffentlichkeit kaum wahrgenommen: Der journalistische Quellenschutz bei digitalen Überwachungsmaßnahmen wird seit Jahren schleichend geschwächt (epd 47/20). Mehrere geplante Novellen von Geheimdienstgesetzen könnten es ermöglichen, Medien und Medienschaffende zu überwachen, um die Bundesregierung politisch zu unterrichten. Ein Beispiel ist die vorgesehene Neufassung des BND-Gesetzes, das in seiner bestehenden Form in Karlsruhe für verfassungswidrig erklärt wurde (epd 22/20). Kritische Medien und Nichtregierungsorganisationen müssen hier weiter genau hinschauen, damit nicht im Schatten der Corona-Krise Fakten geschaffen werden, die nur mit langwierigen Gerichtsverfahren wieder aus der Welt zu bekommen wären.

Aus epd medien 1/21 vom 8. Januar 2021

Michael Ridder