"Es war eine geile Zeit"

Ein epd-Interview mit der DLM-Vorsitzenden Cornelia Holsten

Als Cornelia Holsten 2009 Direktorin der Bremischen Landesmedienanstalt (Brema) wurde, war sie bundesweit die erste Frau an der Spitze einer Landesmedienanstalt. 2018 war die ehemalige Richterin und Rechtsanwältin dann auch die erste Frau auf dem Posten der DLM-Vorsitzenden. Im Interview mit Michael Ridder bewertet die 49-Jährige ihre zweijährige Vorsitzzeit in der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) als Erfolg: Sie verweist insbesondere auf den neuen Medienstaatsvertrag, dessen Ausarbeitung von den Medienanstalten intensiv begleitet wurde. Holsten wünscht sich vom Gesetzgeber allerdings weitere Anpassungen für eine modernere Medienaufsicht.

epd: Frau Holsten, Ihre zweijährige Amtszeit als DLM-Vorsitzende endet mit dem Jahreswechsel. Wie schafft man es, als Anstalt mit einem Jahresbudget von 1,8 Millionen Euro den bundesweiten Vorsitz innerhalb der Landesmedienanstalten zu stemmen?

Holsten: Nicht der Etat der Landesmedienanstalt entscheidet darüber, ob man ein guter DLM-Vorsitzender oder eine gute DLM-Vorsitzende ist. Das basiert auf anderen Kriterien. Was natürlich stimmt: dass die Brema sehr klein ist. Aber wir sind auch sehr wild. Wir sind sehr agil und können besonders schnell auf Themen, Anlässe und Situationen reagieren. Ich habe das Glück, dass ich mit dem tollsten Team ever zusammenarbeiten darf. Wir können die Begeisterung für die Themen hier wirklich leben, und deswegen hat das auch sehr gut funktioniert.

Kleine Einheiten sind oft wendig und schlagkräftig. Aber so eine Vorsitzaufgabe verbraucht dann ja doch zusätzliche Arbeitszeit, was es schwer für kleine Anstalten macht. Haben Sie noch Unterstützung von anderen Landesmedienanstalten bekommen, oder haben Sie das hier alles mit Bordmitteln gestemmt?

Holsten: Die Geschäftsstelle der Landesmedienanstalten in Berlin, die alle bundesweiten Tätigkeiten koordiniert, unterstützt den Vorsitz seit Jahren. Ich glaube aber, dass das Geheimnis in der Begeisterungsfähigkeit liegt. Und in der Bereitschaft, mit Herzblut dafür zu arbeiten. Es geht dann um die Sache und um die Chance, als kleine, aber vorlaute Anstalt den Vorsitz auszuführen. Das hat schon Spaß gemacht. Zusätzliche Verstärkungsmittel habe ich nicht bekommen, wir haben das mit Verstand, Hand und Herz und vor allem mit viel Power aus Bremen heraus gemacht.

Haben Sie nach diesen zwei Jahren einen anderen Blick auf das System der Landesmedienanstalten in Deutschland?

Holsten: Ich übe seit neun Jahren überregionale Aufgaben aus. 2010 habe ich als Beauftragte für Recht angefangen, bundesweite Rechtsthemen zu betreuen. 2013 wurde ich Koordinatorin des Fachausschusses Regulierung und 2017 Vorsitzende der Kommission für Jugendmedienschutz. Der überregionale Blick kam also nicht plötzlich, deswegen hat sich da nicht so viel verändert. Aber das Themenspektrum als DLM-Vorsitzende ist natürlich größer.

Die Arbeit der Landesmedienanstalten wird mitunter in der Presse recht kritisch begleitet. Da kommt einem nicht nur Stefan Niggemeiers legendäre Philippika "Schafft die Landesmedienanstalten ab!" in den Sinn. Vor vier Jahren hat Victor Henle, früherer Direktor der Thüringer Landesmedienanstalt, in epd medien einen sehr kritischen Beitrag veröffentlicht, in dem er unter anderem bemängelte, die Anstalten würden sich zu wenig "Vollzugsrespekt" verschaffen. Die Lösung sieht er in einer bundesweiten Medienanstalt der Länder. Eine gute Idee?

Holsten: Als ich 2009 Brema-Direktorin wurde, war diese Forderung schon im Raum - vor zehn Jahren also. Meine These ist, dass sie in zehn Jahren auch noch existiert, weil sich nichts so gut hält wie Vorurteile gegenüber Aufsichtsbehörden. In einer Welt, die so stark von Eitelkeiten geprägt ist, wie es im Mediengeschäft der Fall ist, kann ich das sogar nachvollziehen. Das Entscheidende ist aber das Argument in der Sache: Wenn es darum geht, die großen Player zu regulieren, Google, Amazon und Facebook, dann möchte ich nicht, dass die in Zukunft nur noch einen Player lobbyieren müssen. Ich möchte, dass sie weiterhin 14 Player lobbyieren müssen, damit sie nicht so einfach ihre Unternehmensinteressen durchsetzen können.

Wer diese Vorurteile gegenüber den Medienanstalten zitiert, zielt auf den Zustand vor zehn oder 15 Jahren. Aber in Wahrheit hat sich die Medienaufsicht mindestens so sehr verändert wie die Medien selbst. Keines der Themen, die jetzt den Schwerpunkt meiner Arbeit bilden, war vor fünf Jahren schon so absehbar. Es ist also wichtig, dynamisch agieren zu können und wandlungsfähig zu sein - Eigenschaften, die man früher nicht auf Behörden angewandt hat. In der Medienaufsicht muss das aber so sein. Da sind wir beispielsweise der Bauaufsicht weit voraus. Ich glaube nicht, dass man automatisch schneller zu sachgerechten Entscheidungen kommt, wenn man eine Medienanstalt der Länder hat. Bislang erkenne ich nicht, wo die Synergien gewonnen werden könnten. Wenn mir das aber jemand zeigen würde als Modell, würde ich immer im Sinne der Sache entscheiden. Mir geht es nicht um Traditionen und auch nicht um Eitelkeiten. Es geht mir um kluge und faire Regulierung.

Das Argument mit den 14 Playern, die lobbyiert werden müssen, könnte man natürlich mit einem Satz von Sat.1-Urgestein Jürgen Doetz auch umdrehen und sagen: Gut, das es 14 Landesmedienanstalten gibt - eine finden wir immer, die uns eine Lizenz nach unseren Vorstellungen ausstellt. ProSiebenSat.1 hat mittlerweile für fast jeden Sender eine andere lizenzgebende Medienanstalt gewählt und das 2012 sogar ganz offen mit einer "Vielfalt der Aufsichtsmeinungen" begründet.

Holsten: Nach dem aktuellen Rundfunkstaatsvertrag kann man die Zulassung dort beantragen, wo man möchte. So, wie wenn man seinen Wohnsitz an einem bestimmten Ort hat, aber in einem anderen Bundesland arbeiten kann. Es gibt kein Regulierungsgefälle. Man bekommt nicht irgendwo mehr Barmherzigkeit. Bei den bundesweiten Fällen in den zentralen Gremien entscheiden wir ohnehin alle zusammen.

Also ist eine "Vielfalt der Aufsichtsmeinungen" aus Ihrer Sicht nichts, was ein Veranstalter realistisch erwarten kann?

Holsten: "Aufsichtsmeinungen" ist das falsche Wort. Durch die bundesweiten Gremien ZAK und DLM ist eine vielfältige Draufsicht garantiert. Das wollen wir auch. Es geht um einen validen und umfassenden Blick auf Themen. Man kann sich aber keine Aufsicht aussuchen, die dann nach dem eigenen Belieben agiert. Wenn eine Zulassung beantragt wird, sind die Voraussetzungen im Gesetz geregelt, dasselbe gilt auch für die Aufsicht über bundesweit tätige Veranstalter. Und den Staatsvertrag setzen wir alle gleich um.

Ein Vorteil einer bundesweiten Anstalt der Länder könnte ja auch sein, dass sich die Landesmedienanstalten dann nicht mehr gegenseitig blockieren könnten. Der Lizenzwechsel von Sat.1, der 2012 von ProSiebenSat.1 beantragt wurde, ist ja nach sieben Jahren immer noch nicht vollzogen. Denn die LMK wehrt sich juristisch dagegen, dass die Lizenz künftig bei der MA HSH angesiedelt ist. Da liegt gerade die Revision der LMK beim Bundesverwaltungsgericht. Ist es wünschenswert, dass so eine Rechtsunsicherheit entstehen kann?

Holsten: Ich will das nicht schönreden. Das ist definitiv nicht gut und in diesem zeitlichen Umfang sicherlich einmalig. Streitigkeiten zwischen Landesmedienanstalten haben uns allerdings noch nie lahmgelegt. Es ist ja nicht so, dass seitdem keine Aufsicht über das Programm von Sat.1 ausgeübt wird.

Bleiben wir kurz bei ProSiebenSat.1. Konzernvorstand Conrad Albert hat wiederholt angeregt, eine öffentliche Förderung von privaten Public-Value-Inhalten aufzulegen. Was halten Sie von dieser Idee?

Holsten: Ich bin von Haus aus immer vorsichtig, wenn es um das Thema Inhalteförderung geht. Das hat ganz häufig viele Facetten, beihilferechtliche Fragen zum Beispiel. Und das will ich eigentlich nicht. Schon gar nicht, wenn es eine hoheitliche Stelle tut. Ich bin froh, dass meine Aufgabe darin besteht, das deutsche Medienrecht anzuwenden, und nicht eines, wo der Staat oder eine staatliche Stelle die Aufsicht über Inhalteproduktion hat. Ich kann die Forderung von Conrad Albert aus seiner Perspektive nachvollziehen, gerade in Zeiten, wo es bei den Medienhäusern darum geht, mit der digitalen Transformation Schritt zu halten. Ich sehe aber nicht den Hauch eines Anknüpfungspunkts in unserer Verfassung.

Betrachten wir nun einige konkrete Aufsichtsentscheidungen. Die deutsche Medienaufsicht wirkt ja im internationalen Vergleich oft recht zahm. Beispielsweise wenn man sich anschaut, was für deftige Geldstrafen die britische Ofcom auch gegen die BBC ausspricht, und dagegenhält, dass mancher deutscher Privatsender selbst bei wiederholten Verstößen kein Bußgeld zu befürchten hat. Neulich gab es so einen Fall bei der Platzierung der Modemarke "Roberto Geissini" bei RTLZwei.

Holsten: (lacht) Die Programmanbieter finden uns überhaupt nicht zahm. Die finden, dass wir im internationalen Vergleich relativ streng sind. Wenn wir uns austauschen mit Kollegen der Ofcom oder aus Frankreich und Österreich, stellen wir fest, dass wir oft deutlich strenger sind. Das hat möglicherweise auch damit zu tun, wie Medienaufsicht organisiert ist. Die These, wir seien mild, finde ich in den konkreten Fällen nicht bestätigt. Im Ausland finden oft gar keine Beanstandungen statt, jedenfalls nicht bei vergleichbaren Programm- oder Werbefällen. Natürlich sind wir auch eine Verwaltungsbehörde, die sich an Grundsätze wie Verhältnismäßigkeit halten muss. In dem Roberto-Geissini-Fall gab es nach diesem Grundsatz keinen Anlass, ein Bußgeld zu verhängen.

Eins darf man auch nicht vergessen: Ich glaube nicht, dass es den Sender am Ende des Tages am meisten beeindruckt, ob es eine Verwaltungsgebühr von 1.000 Euro oder ein Bußgeld von 10.000 Euro gibt. Sondern den interessiert am meisten: Bleibt trotz einer Beanstandung der Werbekunde erhalten? Und der Werbekunde geht, wenn die Stimmung umkippt und die Presse schlecht wird. Das haben wir immer wieder festgestellt, zum Beispiel bei der "Super Nanny". Dieses Format ist letztlich gescheitert, weil der Hauptwerbekunde schon nach der ersten lauten Kritik durch die Landesmedienanstalten abgesprungen ist.

Bußgelder werden also in ihrer Steuerungswirkung überschätzt?

Holsten: Bußgelder sind genauso wenig unter- oder überschätzt, wie sie es in jedem anderen ordnungsrechtlichen Bereich auch sind. Auch Verkehrsdelikte gehen nicht zurück, weil höhere Bußgelder verhängt werden. Natürlich gibt es eine spezialpräventive Wirkung, wenn etwas bußgeldbewehrt ist, aber die Taten verschwinden deswegen nicht von der Bildfläche.


Ein Bußgeld ist doch aber auch ein Signal, dass eine unrechtmäßige Handlung auch öffentlichkeitswirksam geahndet wird.

Holsten: Das gibt es ja auch. Es ist ja nicht so, dass wir alle beanstandeten Fälle ohne Bußgeld einstellen. Da muss man aber auch juristisch sauber arbeiten. Das Rechtsempfinden, das in der Öffentlichkeit häufig vorherrscht, kann man nur so weit bedienen, wie es das Verwaltungsrecht - also der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz - erlaubt.

Sie haben vorhin schon darauf hingewiesen, dass sich die Arbeit der Landesmedienanstalten sehr verändert hat, dass es viele Fälle gibt, die vor fünf oder zehn Jahren gar nicht absehbar waren. Das liegt oft an der Digitalisierung, aber es gibt auch neue Werbeformen. Neulich haben wir eine schöne Pressemitteilung des ProSiebenSat.1-Unternehmens SevenOne Media gesehen, da wurde "Native Product-Placement mit nahezu nahtloser Überleitung in einen Werbespot" in der Serie "Jerks" gepriesen. Hat die deutsche Medienaufsicht so etwas ausreichend unter Beobachtung?

Holsten: Ja. Medienaufsicht heißt für uns auch, Medien aktiv zu nutzen, Angebote zu schauen und nicht auf Beschwerden Dritter zu warten. Ich persönlich gucke immer noch lineares Fernsehen, aber ich liebe auch Streamingdienste, Podcasts und Social Media. Bei "Jerks" schauen sich die beiden Protagonisten einen uralten Spot für das Bahlsen-Produkt "Pick-up" an, und dann leitet das Bild über. Das war Gegenstand unserer Prüfung.

Was war denn das Ergebnis bei "Pick-up"? Geht das noch?

Holsten: Ja, es geht. Es gibt eben auch moderne Werbeformen, die einfach wahnsinnig clever sind. Und Kreativität ist nicht unzulässig.

Aber es ist ein Grenzfall?

Holsten: Das würde ich nicht unbedingt sagen. Der Werbebereich war gekennzeichnet, als der Übergang kam. Die modernen Werbeformen leben von Kreativität. Das an sich ist nicht unzulässig, sondern wir schauen, ob es eine erkennbare Werbekennzeichnung gibt. Der Zuschauer muss wissen, ob er sich gerade im redaktionellen Programm oder in der Werbung befindet. Entscheidend ist immer der konkrete Einzelfall, auch bei Native Marketing. Solche Prüfungen machen auch den Charme dieses Berufs aus. Das entspricht der Dynamik, die man sich wünscht, wenn man im Bereich der Medien tätig ist.

Ein anderer vieldiskutierter Fall war die Schleichwerbung bei "Pastewka", wo zunächst unklar war, ob die Medienaufsicht in Luxemburg für den Fall zuständig ist, weil dort verschiedene Gesellschaften beheimatet sind, die hinter den Aktivitäten von Amazon in Deutschland stehen.

Holsten: Ich erinnere mich noch genau daran, als ich kurz nach Übernahme des DLM-Vorsitzes die legendäre vierte Folge der neuen Staffel "Pastewka" geschaut habe und kaum glauben konnte, welche Dominanz der Media Markt darin einnahm. Wir haben sofort Kontakt mit Amazon und der Regulierungsbehörde in Luxemburg aufgenommen. Am Ende des Tages hat sich Amazon Instant Video zu seinem Sitz in München bekannt und sich damit der deutschen Medienaufsicht unterworfen. Das zeigt, wie sich Medienaufsicht verändert hat. Die betreffende Folge von "Pastewka" war ersichtlich für den deutschen Markt produziert, die Kollegen in Luxemburg konnten sich das gar nicht anschauen, weil die Serie im Luxemburger Prime-Portfolio gar nicht enthalten war. Ziel von Amazon war, "Pastewka"-Fans von Sat.1 zu Prime zu holen. Aber das darf natürlich nicht dazu führen, dass die Zuschauer mit einer derartigen Wucht mit Markennamen bombardiert werden. Das Ergebnis beweist, dass Medienaufsicht auch in neuen Zusammenhängen funktioniert. Man muss dafür aber manchmal neue Wege gehen.

Außenstehende könnten sich jetzt fragen, warum es Monate dauern muss, bis geklärt ist, dass die deutsche Medienaufsicht für einen Anbieter in München zuständig ist, der Serien für den deutschen Markt produziert. Müsste nicht ein Anbieter wie Amazon auf die deutsche Medienaufsicht verpflichtet werden, bevor er mit der Programmproduktion für Deutschland anfängt?

Holsten: Klar ist das wünschenswert. Aber das Impressum von Amazon war ursprünglich mehrdeutig in der Frage, wo eine Zuständigkeit gegeben sein könnte. Das Verfahren bis zur Klärung, dass die BLM in München den Fall übernimmt, hat nicht lange gedauert.

Bleiben wir bei den neuen Fallkonstellationen für die Medienaufsicht. Dazu würde ich auch den Fall "Telemedien mit journalistisch-redaktionellen Angeboten" rechnen. Nach dem CDU-Bashing-Video des Youtubers Rezo haben einige Ihrer Amtskollegen aus anderen Ländern gefordert, dass der Gesetzgeber den Medienanstalten endlich die Möglichkeit geben müsse, Verstöße gegen die bei solchen Telemedien vorgeschriebene Sorgfaltspflicht zu ahnden. Schließen Sie sich dieser Forderung an?

Holsten: Natürlich muss es Rechtsfolgen auslösen, wenn Inhalte im Netz gegen die journalistische Sorgfaltspflicht verstoßen. Es ist auch im Moment schon unzulässig, online gegen diese Pflicht zu verstoßen, aber es löst eben keine Rechtsfolgen aus. Das ist ein nur historisch erklärbar und geht zurück auf die Zeit, in der Online-Inhalte noch keine Rolle spielten. Zurückhaltend bin ich, wenn es darum geht, den Rezo-Fall mit einer Forderung nach neuer Regulierung zu verknüpfen. Der Rezo-Fall hat gezeigt, dass es Meinungsfreiheit gattungsübergreifend gibt und geben muss. Man erkennt an dem Fall und der Welle, die er ausgelöst hat, auch stark den Generationenabriss im Umgang mit Social Media. Dass die CDU auf dieses Video mit einer pdf-Datei reagiert hat, kann man niemandem vermitteln, der online only aufgewachsen ist. Das ist unbeholfen.

Das Rezo-Video war ja nur der Ausgangspunkt für diese medienrechtliche Debatte. Der Direktor der Landesanstalt für Medien Nordrhein Westfalen, Tobias Schmid, hat beispielsweise gesagt, dass er das Rezo-Video vermutlich nicht ahnden würde, selbst wenn er die Möglichkeit dazu hätte. Er hat aber darauf hingewiesen, dass andere Fälle kommen können, etwa ein deutscher Ableger von "Breitbart News".

Holsten: Darum brauchen wir unbedingt diese Regulierungsmöglichkeit. Es gibt keinen Grund, warum man Verstöße gegen die journalistische Sorgfaltspflicht online nicht ahnden können soll. Das steht übrigens auch in der Stellungnahme der Landesmedienanstalten zum Entwurf des neuen Medienstaatsvertrags.

Der Gesetzgeber hat das aber in die bisher vorliegenden Entwürfe nicht aufgenommen. Warum hakt es denn da?

Holsten: Ich bin mir nicht sicher, ob der Gesetzgeber das wirklich nicht anpasst. Ich bin nach wie vor zuversichtlich. Wir haben das erneut mit Nachdruck vorgetragen, denn das ist eine essenzielle Sache.

Dann sind wir gespannt auf den nächsten Entwurf. Die Ministerpräsidenten verschieben ja gerne mal etwas. Was sie auch nicht anpacken, obwohl die KEK es schon sehr lange fordert, ist die Reform des Medienkonzentrationsrechts. Dabei leuchtet es doch unmittelbar ein, dass eine Abkehr vom fernsehzentrierten Modell erfolgen muss. Warum, glauben Sie, tut sich da nichts?

Holsten: Das kann am besten der Gesetzgeber beantworten. Ich kann überhaupt nicht verstehen, dass da bislang nichts passiert ist. Der KEK-Auftrag entspricht schon lange nicht mehr der Realität. Unbegreiflich, als wenn die Zeit stehengeblieben wäre.

Das ist doch eine frustrierende Erfahrung.

Holsten: Ja. Häufig freue ich mich aber über die Aufgaben in der Medienaufsicht, weil es so dynamisch ist, so veränderungsintensiv. Über die vergangenen beiden Jahre würde ich wirklich sagen: Es war eine geile Zeit. Es sind die zwei Jahre, die damit abschließen werden, dass wir einen neuen Medienstaatsvertrag haben werden, wofür ich mit meinen Kollegen wahnsinnig gekämpft habe. Und es hat sich echt gelohnt.

Würden Sie sich wünschen, dass noch an weiteren Stellen dieses Staatsvertrags nachgebessert wird?

Holsten: Der Durchbruch wird sein, dass wir endlich einen Medienstaatsvertrag haben, der auf die Gegenwart im Medienbereich Rücksicht nimmt. Der Bereich Intermediärsregulierung ist ein riesiger Meilenstein, Auffindbarkeit auf Plattformen oder Benutzeroberflächen sind auch ganz große Bereiche. Für diese Themen stand die DLM unter meinem Vorsitz, das hatte ich bei meinem Amtsantritt auch angekündigt. Es müssen die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass Intermediäre reguliert werden können, damit sie sich an Regeln halten. Wichtig wäre auf jeden Fall, dass man das Thema Rundfunkzulassung noch moderner gestaltet. Bestimmte bürokratische Hürden müssen meiner Ansicht nach heute nicht mehr sein. Eine qualifizierte Anzeigepflicht wäre viel einfacher, effizienter und ressourcenschonender für alle Beteiligten als das herkömmliche Zulassungswesen, das ja mit dem Medienstaatsvertrag immerhin schon ein Stück weit korrigiert wird. Ich hoffe, dass in den nächsten Staatsverträgen da noch weitergegangen wird. Und dass man dann auch das Medienkonzentrationsrecht neu anpackt.

Sonst hat man womöglich irgendwann Problemfälle, die man nach der aktuellen Rechtslage nicht regulieren kann.

Holsten: Wenn die Frage nach der Sinnhaftigkeit der KEK mit einer solchen Beharrlichkeit auf den Tisch gebracht würde wie die Debatte um eine Medienanstalt der Länder, dann würde das sicher mehr Dynamik da reinbringen.

Aus epd medien 48/19 vom 29. November 2019