Eigene Nutzungslogik

Zur Neuregelung der Telemedienangebote von ARD und ZDF

epd Mit seinem Urteil zum Rundfunkbeitrag vom 18. Juli 2018 (1 BvR 1675/16, Dokumentation in epd 40/18) hat das Bundesverfassungsgericht nicht nur im Wesentlichen die Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags festgestellt, sondern auch zum Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der digitalen Medienwelt Stellung genommen. Die Juristin Sabine Hadamik wirft vor dem Hintergrund dieses Urteils einen kritischen Blick auf den 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, mit dem die Telemedienangebote der öffentlich-rechtlichen Sender neu geregelt werden sollen (epd 24, 25/18). Sie kommt zu dem Schluss, dass durch die Vorgabe, dass der Schwerpunkt bei den Angeboten auf Bewegtbild oder Ton zu setzen sei, der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eingeschränkt wird. Hadamik war von 1987 bis 1999 stellvertretende Direktorin und Justiziarin der Landesanstalt für Rundfunk (heute Landesanstalt für Medien) Nordrhein-Westfalen. Ihr Beitrag basiert auf einem Vortrag, den sie am 27. November vor dem Initiativkreis Öffentlich-Rechtlicher Rundfunk in Köln hielt (epd 51-52/18).

Ausgangspunkt des Rundfunkbeitragsurteils ist die Umstellung der bisherigen gerätebezogenen Rundfunkgebühr auf einen haushaltsbezogenen beziehungsweise unternehmensbezogenen Rundfunkbeitrag, der grundsätzlich von jedem Haushalt beziehungsweise Unternehmen zu zahlen ist, unabhängig davon, ob und inwieweit ein Haushalt oder Unternehmen über technische Geräte verfügt, die den Zugang zu öffentlich-rechtlichen Angeboten ermöglichen. Das Bundesverfassungsgericht sieht die Verfassungsmäßigkeit dieser gesetzlichen Neuregelung darin begründet, dass sie den öffentlich-rechtlichen Rundfunk befähigt, "wirtschaftlich unter anderen Entscheidungsbedingungen" als privatwirtschaftliche Anbieter zu handeln. Damit habe er "zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann."

Der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beschränkt sich dabei, wie das Bundesverfassungsgericht bereits im ZDF-Urteil 2014 grundlegend ausgeführt hat, "nicht auf eine Mindestversorgung oder auf ein Ausfüllen von Lücken und Nischen, die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden". Er erfasst "die volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information eine kulturelle Verantwortung einschließt und dabei an das gesamte Publikum gerichtet ist." Schon im ZDF-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht unter Bezugnahme auf frühere Entscheidungen darauf hingewiesen, dass das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks "für neue Publikumsinteressen oder neue Inhalte und Formen offen bleiben" muss und "auch technisch nicht auf einen bestimmten Entwicklungsstand beschränkt werden" darf (epd 13, 18/14).

Gefährdungen der Meinungsvielfalt

Im Rundfunkbeitragsurteil geht das Bundesverfassungsgericht (epd 40/18) erstmals auch auf die Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung im Bereich der Onlinekommunikation ein. Es verweist auf die Gefährdungen für Qualität und Vielfalt im Internet, die dadurch entstehen, dass die Digitalisierung der Medien und insbesondere die Netz- und Plattformökonomie des Internet einschließlich der sozialen Netzwerke bei Anbietern, Verbreitern und Vermittlern von Inhalten Konzentrations- und Monopolisierungstendenzen begünstigen.

In der Entscheidung wird thematisiert, dass werbefinanzierte nicht-lineare Angebote genauso wie werbefinanzierte lineare Angebote (Rundfunkprogramme) den Marktgesetzlichkeiten unterliegen: Auch im Internet könnten die für die Werbewirtschaft interessanten größeren Reichweiten nur mit massenattraktiven Programmen erreicht werden. Entsprechend gelte auch für werbefinanzierte nicht-lineare Angebote, dass der publizistische und ökonomische Wettbewerb nicht automatisch dazu führe, dass in diesen Angeboten die Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet werde.

Erstmalig befasst sich das Bundesverfassungsgericht auch mit dem Risikopotenzial von Algorithmen. Es verweist hier auf "die Gefahr, dass - auch mit Hilfe von Algorithmen - Inhalte gezielt auf Interessen und Neigungen der Nutzerinnen und Nutzer zugeschnitten werden, was wiederum zur Verstärkung gleichgerichteter Meinungen führt." Von Algorithmen gesteuerte Angebote der vorgenannten Art seien "nicht auf Meinungsvielfalt gerichtet". Sie seien vielmehr "durch einseitige Interessen oder die wirtschaftliche Rationalität eines Geschäftsmodells bestimmt, nämlich die Verweildauer der Nutzer auf den Seiten möglichst zu maximieren und dadurch den Werbewert der Plattform für die Kunden zu erhöhen." Insoweit seien auch die "Ergebnisse in Suchmaschinen vorgefiltert und teils werbefinanziert, teils von ,Klickzahlen' abhängig." Das Gericht weist in diesem Kontext auch darauf hin, dass "verstärkt nicht-publizistische Anbieter ohne journalistische Zwischenaufbereitung" im Onlinemarkt tätig sind.

Wörtlich heißt es in der Entscheidung: "Dies alles führt zu schwieriger werdender Trennbarkeit zwischen Fakten und Meinung, Inhalt und Werbung sowie zu neuen Unsicherheiten hinsichtlich Glaubwürdigkeit von Quellen und Wertungen. Der einzelne Nutzer muss die Verarbeitung und die massenmediale Bewertung übernehmen, die herkömmlich durch den Filter professioneller Selektionen und durch verantwortliches journalistisches Handeln erfolgt. Angesichts dieser Entwicklung wächst die Bedeutung der dem beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk obliegenden Aufgabe, durch authentische, sorgfältig recherchierte Informationen, die Fakten und Meinungen auseinanderhalten, die Wirklichkeit nicht verzerrt darzustellen und das Sensationelle nicht in den Vordergrund zu rücken, vielmehr ein vielfaltssicherndes und Orientierungshilfe bietendes Gegengewicht zu bilden."

Die vom Bundesverfassungsgericht vorgenommenen Gefahreneinschätzungen im Bereich der Online-Kommunikation zeigen zunächst auf, dass die vom Gericht schon in seinem zweiten Gebührenurteil im September 2007 (epd 74/07) für die analoge Welt des Rundfunks diagnostizierten Konzentrations- und Monopolisierungstendenzen auch in der digitalen Welt der Internetkommunikation mit ihren neuen, vor allem auch international agierenden Playern (Google, Facebook und andere) relevant sind und neue Formen der Ausübung von Meinungsmacht ermöglichen. Hinzu kommt die schon für den analogen Bereich aufgezeigte Gefahr, dass die gesellschaftliche Kommunikation durch Werbefinanzierung und ökonomische Geschäftsmodelle in den Dienst wirtschaftlicher Interessen gestellt ist. Diese Gefahr ist auch in der digitalen Welt des Internet, wenn auch im neuen Gewande, gegeben.

Mit dem Hinweis auf die schwieriger werdende Trennbarkeit zwischen Fakten und Meinung, Inhalt und Werbung, die zu neuen Unsicherheiten hinsichtlich Glaubwürdigkeit von Quellen und Wertungen führen und dem Nutzer Einordnungen und Bewertungen abfordern, spricht das Bundesverfassungsgericht jedoch eine neue, über die Erfahrungen in der analogen Welt hinausgehende Gefährdungsdimension für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung in der Gesellschaft an. Diese ist dadurch gekennzeichnet, dass die neuen Entwicklungen im Bereich der Internetkommunikation auch neue Möglichkeiten eröffnen, die Meinungsbildung der Nutzer zu manipulieren, sei es durch algorithmengesteuerte Angebote und vorgefilterte Suchsysteme oder durch den Einsatz von social bots und vieles mehr. Die Einflussnahme kann einer ökonomischen Interessenlage folgen, aber auch politisch oder weltanschaulich motiviert sein.

Orientierungsfunktion und Nutzerschutz

Die hier vom Bundesverfassungsgericht angesprochene Gefährdungsdimension bedeutet, dass dem Nutzer eine Einordnung und Einschätzung der Glaubwürdigkeit von Quellen und Bewertungen abverlangt wird, die dieser schon mangels Professionalisierung nicht leisten kann. Würde dies hingenommen, würde damit auch eine Verlagerung der Verantwortung auf den Nutzer stattfinden. Dies stünde im Widerspruch zur verfassungsrechtlichen Werteordnung, denn das Recht der Nutzer, sich frei und umfassend zu informieren, ist Teil des verfassungsrechtlichen Auftrags zur Sicherung eines vielfältigen Meinungsspektrums in der Gesellschaft.

Angesichts der vorgenannten Entwicklungen "wächst", so das Bundesverfassungsgericht, "die Bedeutung der dem beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk obliegenden Aufgabe, ein vielfaltssicherndes und Orientierungshilfe bietendes Gegengewicht zu bilden". Das Bundesverfassungsgericht bestätigt damit, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch in der digitalen Welt den Auftrag hat, mit eigenen Angeboten, die einer anderen Entscheidungsrationalität als marktwirtschaftliche Angebote folgen, als Gegengewicht zur Kommerzialisierung des gesellschaftlichen Kommunikationsprozesses präsent zu sein.

Das Bundesverfassungsgericht stellt aber darüber hinausgehend fest, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk hier zusätzlich auch eine Orientierungsfunktion hat. Dem Nutzer soll mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine vertrauenswürdige Alternative geboten werden, die für ihn in der neuen Unübersichtlichkeit und Manipulationsanfälligkeit der Internetkommunikation die Einordnung und Einschätzung der Glaubwürdigkeit von Quellen und Bewertungen vornimmt, die er selbst nicht leisten kann. Sie soll der Gefahr entgegenwirken, dass der Nutzer für ökonomische oder sonstige Interessen instrumentalisiert, damit in seiner in seiner Meinungs- und Willensbildung beeinflusst wird und die für die Demokratie essenzielle und unabdingbare freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung Schaden nimmt.

Die Nutzerperspektive war vom Bundesverfassungsgericht auch deshalb besonders in den Blick zu nehmen, weil das Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags zu befinden hatte und diese voraussetzt, dass mit der Erhebung des Rundfunkbeitrags ein individueller Vorteil ausgeglichen wird. Dieser liegt - wie auch der Tenor des Karlsruher Richterspruchs ausweist - "in der Möglichkeit, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nutzen zu können", und zwar - wie in der Entscheidungsbegründung ausgeführt - in seiner Funktion als "vielfaltssicherndes und Orientierungshilfe bietendes Gegengewicht".

Das heißt, dass der Funktionsauftrag, den das Bundesverfassungsgericht dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk auch für den meinungsbildenden Bereich der Online-Kommunikation zugesprochen hat, auch die legitimatorische Grundlage für die Verfassungskonformität des Rundfunkbeitrags ist. Den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts zum Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kommt damit eine in diesem Kontext essenzielle Bedeutung zu: Damit der Nutzer die den Rundfunkbeitrag rechtfertigende Alternative hat, öffentlich-rechtliche Online-Angebote als Gegengewicht zu marktwirtschaftlichen Angeboten zu nutzen, muss der Gesetzgeber den öffentlich-rechtlichen Auftrag auch so ausgestalten, dass die Rundfunkanstalten ihren verfassungsrechtlichen Funktionsauftrag auch mit Blick auf die Nutzerbelange effektiv wahrnehmen können.

Publizistisch konkurrenzfähig

Geschieht das nicht oder nicht in ausreichendem Maße, gerät damit auch die Verfassungskonformität des Rundfunkbeitrags in Gefahr.

Das heißt, verfassungsrechtlich notwendig und geboten ist eine funktionsgerechte gesetzliche Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Auftrags, die dem Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Internet Rechnung trägt:

(1) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk muss in einem marktwirtschaftlichen Umfeld publizistisch konkurrenzfähig sein. Die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk vom Bundesverfassungsgericht auch für den meinungsbildenden Bereich der Internetkommunikation zugewiesene Funktion als vielfaltssicherndes und Orientierung bildendes Gegengewicht zu marktwirtschaftlichen Anbietern lässt sich nur wahrnehmen, wenn der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch im Online-Bereich mit einem umfassenden Auftrag ausgestattet ist, der es ihm ermöglicht, seine Entscheidungsrationalität in einem marktwirtschaftlichen Umfeld gleichberechtigt zur Geltung zu bringen.

Dies setzt einen starken öffentlich-rechtlichen Rundfunk voraus, der - wie das Bundesverfassungsgericht schon 1992 für das Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem Rundfunk und privatwirtschaftlichen Rundfunkanbietern angemahnt hatte - in einem marktwirtschaftlichen Umfeld "konkurrenzfähig bleiben muss, wenn dieses nicht insgesamt die Anforderungen von Art. 5 Abs.1 Satz 2 GG verfehlen soll".

Beschränkungen des öffentlich-rechtlichen Auftrags, die dem Schutz privatwirtschaftlicher Anbieter vor öffentlich-rechtlicher Konkurrenz dienen, sind zu dieser Zielsetzung konträr, weil sie den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der Wahrnehmung seiner zentralen Funktion als vielfaltssicherndes und Orientierung bildendes Gegengewicht zu marktwirtschaftlichen Anbietern behindern. Im Baden-Württemberg-Beschluss hat das Bundesverfassungsgericht 1987 eine Unterbindung des publizistischen Wettbewerbs durch Programmverbote für öffentlich-rechtliche Anstalten als unangemessen bewertet, da private Anbieter (Presse und privater Rundfunk) keine hinreichende Meinungsvielfalt böten.

Wo die Nutzer sind

(2) Wenn der Rundfunkbeitrag seine legitimatorische Grundlage in der Nutzungsmöglichkeit der öffentlich-rechtlichen Angebote hat, muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch dort präsent sein können, wo die Nutzer sind. Das heißt, er muss die Möglichkeit haben, für seine Angebote die Darreichungsform zu wählen, mit der der jeweils zu vermittelnde Inhalt die Nutzer eines Angebots optimal erreichen kann.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass für den Bereich der Internetkommunikation besondere Bedingungen gelten. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass die traditionellen Darstellungsformen Ton, Text, Stand- oder Bewegtbild im Internet aufgrund der Digitalisierung nicht mehr an traditionelle Kommunikationswege gebunden, sondern hybride Erscheinungsformen sind, die entsprechend den Nutzerbedürfnissen flexibel gestaltet werden können. Maßgebend für die Darstellungsform ist unter anderem die Konfiguration der Endgeräte, aber auch das Bedürfnis der Nutzer, einen schnellen, einfachen und adäquaten Zugriff auf die Inhalte zu bekommen. Diese Faktoren generieren eine eigene Funktions- und Nutzungslogik, auf die privatwirtschaftliche Inhalteanbieter mit ihren Angeboten flexibel reagieren können.

Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bedeutet dies, dass auch er an den durch die Digitalisierung eröffneten Möglichkeiten gleichberechtigt teilhaben muss, wenn er den ihm zugewiesenen Funktionsauftrag als Gegengewicht und Alternative zu privatwirtschaftlichen Anbietern erfüllen will. Vor allem kann er der ihm aufgegebenen Nutzerorientierung nur nachkommen, wenn auch er der spezifischen Funktions- und Nutzungslogik der Onlinemedien Rechnung tragen kann und nicht auf traditionelle Darstellungsformen verwiesen wird. Notwendig ist ein umfassender Online-Auftrag, der ihm eine gleichberechtigte und nutzerbezogene Teilhabe auch an neuen Entwicklungen ermöglicht.

Kontrovers geführte Diskussion

In der juristischen Literatur wird seit rund 20 Jahren kontrovers diskutiert, ob und inwieweit der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch online mit eigenen Angeboten präsent sein darf. Streitig ist dabei vor allem die Rechtsfrage, ob und inwieweit Onlineangebote zum öffentlich-rechtlichen Funktionsauftrag gehören und damit den Schutz des Grundrechts der Rundfunkfreiheit genießen. Hintergrund der kontrovers geführten Rechtsdiskussionen ist auch die ökonomische Interessenlage privatwirtschaftlicher Anbieter, die Onlineangebote des beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks als unerwünschte Konkurrenz für ihre Angebote sehen.

In seiner neueren Rechtsprechung verwendet das Bundesverfassungsgericht seit 1992 nicht mehr den Begriff der Grundversorgung, sondern spricht vom Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Verfassungsrechtlich verankert ist der öffentlich-rechtliche Funktionsauftrag im Grundrecht der Rundfunkfreiheit, das nach ständiger Rechtsprechung eine "dienende Freiheit" ist. Diese steht im Dienste einer freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung und gilt daher als "Funktionsgrundrecht" (Martin Stock) oder "drittnütziges Freiheitsrecht" (Dieter Dörr).

Der freiheitliche Meinungsbildungsprozess ist konstitutiv für die Demokratie. Die Demokratie des Grundgesetzes ist darauf angewiesen, dass die politische Willensbildung des Volkes, die dann auch in den Wahlen ihren demokratischen Ausdruck findet, in einem freiheitlichen Kommunikationsprozess und damit auf informierter Grundlage erfolgt und nicht durch ökonomische Zwänge, Einschüchterung Andersdenkender, Fehlinformationen oder sonstige Formen der Einflussnahme für andere Interessen instrumentalisiert wird.

Auf die Bedeutung des Grundrechts der Rundfunkfreiheit für den verfassungsrechtlich geschützten Prozess der Meinungsbildungsfreiheit gründet sich die vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung hervorgehobene Verpflichtung des Gesetzgebers zur Schaffung einer "positiven Ordnung". Damit ist gemeint, dass der Gesetzgeber ein Regelungssystem zur Verfügung stellen muss, das sicherstellt, "dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und auf diese Weise umfassende Information geboten wird.

Vielfalt der Meinungen

Der Gesetzgeber hat hier eine Strukturverantwortung zur effektiven Vielfaltssicherung. Diese beinhaltet, dass der Gesetzgeber durch materielle, organisatorische und prozedurale Regelungen vorsorgend sicherstellen muss, dass der Rundfunk weder dem Staat noch einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird und er die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft insgesamt eine Rolle spielen. Dazu gehört auch die Vermeidung einseitigen Einflusses auf die öffentliche Meinungsbildung infolge der Zusammenballung publizistischer Macht. Hierbei muss bereits den Gefahren begegnet werden, da einmal eingetretene Fehlentwicklungen sich - wenn überhaupt - nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig machen lassen". Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht Grundlegendes in seinem Dritten Rundfunk-Urteil 1981 ausgeführt.

Die ebenfalls durch Artikel 5 Absatz 1 des Grundgesetzes geschützten klassischen individuellen Rechte der Meinungs- und Informationsfreiheit sowie die Presse- und Filmfreiheit bei den Massenmedien beinhalten eine solche, auf Meinungsvielfalt ausgerichtete Gewährleistungspflicht des Gesetzgebers nach herrschender Rechtsmeinung nicht. Sie gelten nicht wie die Rundfunkfreiheit als drittnützige Freiheitsrechte, sondern werden als individuelle Freiheitsrechte verstanden. Das heißt, sie können zum Zwecke individueller und unternehmerischer Interessenwahrnehmung genutzt werden und finden ihre ordnungspolitische Entsprechung im marktwirtschaftlichen Wettbewerbskonzept.

Am Beispiel der Pressefreiheit wird der Unterschied zur Rundfunkfreiheit sehr plastisch sichtbar. Aus einer anderen Rechtstradition kommend, wird die Pressefreiheit vor allem als individuelles und unternehmerisches Freiheitsrecht verstanden, das auf das Konzept der Außenpluralität setzt und keine binnenplurale Verpflichtung auf eine vielfältige Berichterstattung kennt. Presseunternehmen gelten als Tendenzbetriebe, die entsprechend ihrer publizistischen Ausrichtung auch einseitig berichten können, so dass der Gesetzgeber hier nach herrschender Rechtsmeinung keine dem Rundfunkrecht vergleichbaren Regelungskompetenzen zur Sicherung einer vielfältigen Berichterstattung in den Presseunternehmen hat.

Der Blick auf das andersartige Konzept der Pressefreiheit verdeutlicht, weshalb die Frage der Zuordnung der neuen internetbasierten Angebote zu den Kommunikationsfreiheitsrechten des Grundgesetzes so umstritten ist: Die Zuordnung von Online-Angeboten zum Schutzbereich der Rundfunkfreiheit bedeutet ein Mehr an staatlicher Regelungskompetenz und Präsenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, weil der Gesetzgeber hier die soeben skizzierte Strukturverantwortung zur effektiven Vielfaltssicherung hat. Die Qualifizierung von Online-Angeboten als nicht zum Schutzbereich der Rundfunkfreiheit gehörig, beinhaltet aus unternehmerischer Sicht ein Mehr an Freiheit von staatlicher Regulierung und ein Weniger an Präsenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

Funktionsdefizite des Marktes

In der Rechtswissenschaft wird mit Blick auf die Zuordnungsfrage die Auffassung vertreten, dass das Internet für jedermann einen ungehinderten Zugang zur Öffentlichkeit ermöglicht und insoweit per se Vielfalt sicherstellt (so schon Degenhart 2001: Der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der "Digitalen Welt", S.72), so dass es auch keiner Ausgleichsfunktion von Vielfaltsdefiziten durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bedürfe.

Entsprechend gilt das Netz als "Paradebeispiel für ein funktionierendes außenpluralistisches Modell". Da es per se Vielfalt garantiere, dürften öffentlich-rechtliche Medien nur dort tätig werden, wo Funktionsdefizite des Marktes konkret nachgewiesen werden. Wie Nina Gerhardt 2017 in ihrer Dissertation "Auftrag und Kontrolle im Drei-Stufen-Test" ausführte, ist danach der öffentlich-rechtliche Rundfunk ein lediglich sektoraler Aufgabenträger, der seine Legitimation aus Funktionsdefiziten des privatwirtschaftlichen Medienmarktes erhält und daher mit eigenen Angeboten auch nur dort präsent sein darf, wo Funktionsdefizite des Marktes konkret nachgewiesen werden.

Soweit der Gesetzgeber dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk Onlineaufträge erteilt, werden diese als Eingriff in den Wettbewerb gesehen, der einer besonderen Rechtfertigung bedarf. Der Gesetzgeber sei bei der Beauftragung von "Telemedien zunächst an die klassische Regel des Vorrangs privater Aktivitäten gebunden" und habe "bei Durchbrechung dieser Regel eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Begründung einer Ausnahme", schrieb Karl-Heinz Ladeur im August 2010 im "Telemedicus".

Aus dieser Perspektive sind öffentlich-rechtliche Medien nach Ansicht von Christoph Fiedler, Geschäftsführer Europa und Medienpolitik beim Verband deutscher Zeitungsverleger, nur als "zweitbeste Lösung" anzusehen, die einer Rechtfertigung bedarf, weil sie als "Sonderfall staatlicher Medienausgestaltung" "den Raum freier gesellschaftlicher Meinungsbildung zwangsläufig verengt".

Freier gesellschaftlicher Diskurs

Mit dem Rundfunkbeitragsurteil hat das Bundesverfassungsgericht klar gestellt, dass der mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit verbundene verfassungsrechtliche Auftrag zur Vielfaltssicherung auch unter den veränderten Bedingungen der Internetkommunikation fortbesteht und maßgebend für den Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist. Es macht damit deutlich, dass der für eine demokratische Gesellschaft essenzielle freie gesellschaftliche Diskurs auch im meinungsbildenden Bereich der Online-Kommunikation nicht allein den Kräften des Marktes überlassen bleiben darf und Onlineangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unter den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit fallen. Das Urteil ist in der Sache auch als Bestätigung der bereits im Rechtsgutachten Papier/Schröder vertretenen Rechtsauffassung zu sehen, wonach Onlineangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zulässig und verfassungsrechtlich geboten sind (epd 60/10).

Mit seinen Feststellungen, dass auch das Netz durch strukturelle Defizite, Gefährdungslagen und zudem noch durch neue Unübersichtlichkeiten gekennzeichnet ist, hat das Bundesverfassungsgericht der These vom per se vielfältigen Internet eine klare Absage erteilt. Nach der Verfassungsrechtsprechung ist auch nicht der freie wirtschaftliche Wettbewerb, sondern das durch das Grundrecht der Rundfunkfreiheit vorgegebene verfassungsrechtliche Ziel der Vielfaltssicherung die Grundlage für gesetzliche Regelungen zum Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

Das ist für den Bereich des klassischen Rundfunks anerkannt. Es gilt nach dem Rundfunkbeitragsurteil auch für Betätigungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Internet. Der Gesetzgeber ist hier durch das Grundrecht der Rundfunkfreiheit legitimiert und verpflichtet, ein vielfaltssicherndes Sonderrecht zu schaffen, das dem Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Rechnung trägt. Eine "klassische Regel des Vorrangs privater Aktivitäten" existiert in diesem Kontext nicht. Schließlich wird durch das Urteil auch klar gestellt, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Legitimation für die Betätigung im Internet aus dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit bezieht und nicht aus Defiziten des Marktes.

Sicherung der Rundfunkfreiheit

Die gesetzliche Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Onlineauftrags erfolgt insbesondere auch im Rundfunkstaatsvertrag der Länder. Der Entwurf des 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (22. RÄStV) liegt derzeit den Landesparlamenten zur Beratung und Abstimmung vor (epd 24, 25/18). Die durch das Bundesverfassungsgericht getroffene Klarstellung, dass Onlineangebote, die in der Gesetzessprache "Telemedienangebote" heißen, zum verfassungsrechtlich geschützten Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gehören, hat zur Konsequenz, dass sich die gesetzlichen Aufgabenzuweisungen im Rahmen der verfassungsrechtlichen Anforderungen halten müssen. Etwas anderes lässt sich auch dem EU-Beihilfe-Kompromiss nicht entnehmen, dessen Umsetzung Teil der Regelungen im Rundfunkstaatsvertrag ist.

Das heißt, gesetzliche Regelungen des öffentlich-rechtlichen Telemedienauftrags sind Ausgestaltungsregelungen, die der Sicherung der Rundfunkfreiheit dienen. Die Landesgesetzgeber haben bei der Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Auftrags zwar einen weiten Gestaltungsspielraum, müssen sich dabei aber am Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen Meinungsbildung ausrichten. Ihre Ausgestaltungen müssen geeignet sein, "das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern, und die von Art 5 Absatz 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen berücksichtigen", wie das Bundesverfassungsgericht im Februar 1998 in seinem Urteil zur Kurzberichterstattung ausführte.

Für die Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Telemedienauftrags im Rundfunkstaatsvertrag der Länder heißt das nach dem Rundfunkbeitragsurteil konkret, dass die Landesgesetzgeber dem verfassungsrechtlichen Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als vielfaltssicherndes und Orientierung bietendes Gegengewicht im Internet Rechnung tragen und diesen funktionsgerecht ausgestalten müssen. Dabei gilt es, die vom Bundesverfassungsgericht angesichts der Unübersichtlichkeit und Manipulationsanfälligkeit der Internetkommunikation hervorgehobene Orientierungsfunktion öffentlich-rechtlicher Angebote für die Nutzer bei der Auftragsgestaltung zu berücksichtigen.

Was dies bedeutet, soll am Beispiel des 22. RÄStV erläutert werden, und zwar an zwei für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zentralen Normen. Dabei handelt es sich um die Definition des Begriffs der öffentlich-rechtlichen Telemedienangebote in Artikel 1 Nr.2 § 2 Absatz 2a) Ziff. 19, die den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks grundsätzlich absteckt und die diesen Auftrag einschränkende Norm des Verbots presseähnlicher Angebote in Artikel 1 Nr. 4 § 11 d Absatz 7, die die bisher geltende Verbotsregelung ablösen soll.

Nach der Definition des Begriffs der öffentlich-rechtlichen Telemedienangebote in § 2 Absatz 2a) Ziffer 19 handelt es sich dabei um Angebote, "die journalistisch-redaktionell veranlasst und journalistisch-redaktionell gestaltet sind, Bild, Ton, Bewegtbild, Text und internetspezifische Gestaltungsmittel enthalten können und diese miteinander verbinden". Dabei ist bemerkenswert, dass diese Definition nicht mehr an das Merkmal der "Sendungsbezogenheit" anknüpft und sich insoweit von der Vorstellung der Programmakzessorität öffentlich-rechtlicher Angebote im Internet löst, allerdings mit der Maßgabe, dass nunmehr für alle öffentlich-rechtlichen Telemedienangebote im Sinne dieser Definition der Drei-Stufen-Test durchzuführen ist.

Dynamische Anpassung

Positiv im Sinne der Eröffnung von neuen Gestaltungs- und Entwicklungsmöglichkeiten für die Online-Präsenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist, dass ihm in dieser Vorschrift für die Wahl der Darstellungsformen (Bild, Ton, Bewegtbild, Text) keine Vorgaben gemacht werden. Die Ausweitung der Darstellungsmöglichkeiten auf "internetspezifische Gestaltungsmittel", die neu in die Regelung aufgenommen wurde, soll es dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk ausweislich der Gesetzesbegründung ermöglichen, seine Angebote "dynamisch an die technische Entwicklung im Internet" anzupassen. Mit dieser Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Auftrags trägt der Gesetzgeber grundsätzlich der Verfassungsrechtsprechung Rechnung, wonach der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch im Bereich der Onlinekommunikation einen verfassungsrechtlich begründeten umfassenden Auftrag hat.

Dazu im Gegensatz steht jedoch die Neuregelung des Verbots presseähnlicher Angebote in § 11 d Absatz 7 Satz 1, die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Satz 2 vorgibt, seine Angebote "im Schwerpunkt mittels Bewegtbild oder Ton zu gestalten, wobei Text nicht im Vordergrund stehen darf". Das Verbot presseähnlicher Angebote ist weder unionsrechtlich zwingend vorgegeben, noch war es Gegenstand der Zusagen Deutschlands gegenüber der Kommission.

Was die Neuregelung des Verbots im Einzelnen beinhaltet, ist trotz der in den Folgesätzen benannten Ausnahmetatbestände weitgehend unbestimmt. Bewertungsmaßstäbe, nach denen bemessen werden könnte, wann der Schwerpunkt der Angebote bei Bewegtbild / Ton liegt oder der Text im Vordergrund steht, werden im Gesetzestext nicht angegeben. Die im derzeit noch geltenden Rundfunkstaatsvertrag enthaltene Legaldefinition des Begriffs der Presseähnlichkeit ist in der Neuregelung ersatzlos entfallen. Die Legaldefinition nach altem Recht besagt, dass zu den presseähnlichen Angeboten nicht nur "elektronische Ausgaben von Printmedien" zählen, sondern "alle journalistisch redaktionell gestalteten Angebote, die nach Gestaltung und Inhalt Zeitungen oder Zeitschriften entsprechen."

Die ersatzlose Streichung dieser Legaldefinition ist für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bedeutsam, weil die Gremien der Rundfunkanstalten bei der Genehmigung von öffentlich-rechtlichen Telemedienangeboten im Drei-Stufen-Test weitgehend auf die bisherige gesetzliche Legaldefinition abgestellt und damit insbesondere auch die Presseähnlichkeit von "tagesschau de" verneint hatten.

Leitbild des linearen Rundfunks

In der Begründung zu der Neuregelung heißt es, "dass bei der Gestaltung der Telemedienangebote der Schwerpunkt in Bewegtbild oder Ton zu setzen ist. (...) Damit werden alle Telemedien erfasst, die den typischen Sendungen des linearen Rundfunks entsprechen. Mit dem 2. Halbsatz des Satzes 2 wird zusätzlich verdeutlicht, dass in den Telemedienangeboten das Gestaltungselement Text nicht in den Vordergrund gestellt werden darf. Je deutlicher Bewegtbild oder Ton den gestalterischen Schwerpunkt des jeweiligen Telemedienangebots darstellen, desto weniger ist davon auszugehen, dass Text im Vordergrund steht."

Die Begründung zum 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrag intendiert damit eine Auslegung und Umsetzung des Verbots der Presseähnlichkeit, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bei der Gestaltung seiner Telemedienangebote auf das Leitbild des linearen Rundfunks verweist. Eine solche am Leitbild des linearen Rundfunks ausgerichtete Auslegung und Umsetzung des Verbots der Presseähnlichkeit wäre ein Paradigmenwechsel, weil dieser Auslegungsansatz im Konflikt zur bisherigen Prüfungspraxis der Rundfunkgremien steht und geeignet ist, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine gleichberechtigte Teilhabe an den Entwicklungen im Online-Bereich zu versagen.

Das Verbot schränkt nämlich die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk im 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrag eröffnete Möglichkeit der freien Wahl seiner Gestaltungsmittel im Internet wieder ein und verweist ihn mit der Fokussierung auf Bild und Ton auf Gestaltungsmittel aus der analogen Welt. Diese gesetzliche Fokussierung wird dem hybriden Charakter der Onlinekommunikation nicht gerecht, weil sie den Rundfunkanstalten Gestaltungsvorgaben für die Vermittlung ihrer Inhalte macht und diese deshalb darin beschränkt, die Gestaltungsform zu wählen, mit denen ihre Inhalte die Nutzer optimal erreichen können.

Die praktische Relevanz und Bedeutung dieser Beschränkung zeigt sich bei der mobilen Nutzung, die einer eigenen Funktions- und Nutzungslogik folgt, weil Nutzer hier schnell und einfach Zugriff auf vorhandene Inhalte nehmen wollen. Telemedienangebote, die beispielsweise über eine App zugänglich gemacht werden, enthalten als typische Gestaltungsmerkmale Texte und Standbilder, um die mobile Nutzung mediumsadäquat im Sinne einer vereinfachten Handhabung zu gestalten.

Bedürfnisse der Nutzer

Angesichts der wachsenden Bedeutung der mobilen Nutzung hängt die Zukunftsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Systems jedoch entscheidend davon ab, dass es mit der mobilen Nutzung Schritt halten und die Nutzer dort entsprechend ihren Nutzungsgewohnheiten abholen kann. Die gesetzliche Neuregelung des Verbots der Presseähnlichkeit wirft die Frage auf, wie dies gelingen und der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch mit Blick auf neue Entwicklungen Nutzerbindung generieren kann, wenn ihm Gestaltungsmittel vorgegeben werden, die den Nutzergewohnheiten widersprechen.

Praktisch betroffen durch die Neuregelung des Verbots presseähnlicher Angebote ist auf der inhaltlichen Ebene vor allem auch der Nachrichtenbereich, denn Studien belegen, dass bei der Rezeption von Online-Nachrichten in allen Altersgruppen das Lesen von Texten sehr deutlich gegenüber dem Anschauen von Videos überwiegt. Die gesetzlich vorgegebene Fokussierung auf Bild und Ton bei öffentlich-rechtlichen Online-Nachrichten wie "tagesschau.de" kann dazu führen, dass diese den Rezeptionsbedürfnissen der Nutzer nicht mehr entsprechen können. Betroffen wäre damit eine zentrale Kompetenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die für die Meinungsbildung einen besonderen Stellenwert hat. Angesichts des mit der Digitalisierung einhergehenden Bedeutungsverlusts des professionellen Journalismus im privatwirtschaftlichen Bereich bekäme die Verbotsregelung dann noch zusätzliches Gewicht.

Das rechtlich weitgehend unbestimmte Verbot presseähnlicher Angebote ermöglicht damit eine Beschränkung des Funktionsbereichs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die auch zulasten des Nutzers geht, wenn sie diesen bei der mobilen Nutzung oder im Nachrichtenbereich darin beschränkt, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk unter den veränderten Rezeptionsbedingungen der Digitalisierung als vertrauenswürdige Alternative zu nutzen. Das wäre nicht nur eine Beschränkung der Wahlmöglichkeit des Nutzers. Dem Nutzer würde insoweit auch das Äquivalent für seinen Rundfunkbeitrag versagt, auf das er nach dem Rundfunkbeitragsurteil einen Anspruch hat.

Aufgabe der Gesetzgeber wäre es gewesen, der Nutzerperspektive bei der Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Onlineauftrags Rechnung zu tragen und damit, wie in der Begründung zum 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrag ausgeführt, sicherzustellen, "dass die Rundfunkbeitragszahler auch weiterhin das vom Bundesverfassungsgericht für die Belastung mit dem Rundfunkbeitrag geforderte Äquivalent erhalten". Stattdessen wurde mit der Neuregelung des Verbots der Presseähnlichkeit eine Regelung getroffen, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf Bild und Ton als typische Gestaltungsmittel verweist und damit konträr zu den Nutzerbedürfnissen konzipiert ist.

Rolle der Schlichtungsstelle

Bleibt es bei der jetzt vorgesehenen Regelung, wäre diese, wie dies auch schon bei der Vorgängerregelung für notwendig erachtet wurde, im Wege verfassungskonformer Auslegung zu konkretisieren. In diesem Kontext kommt der von den Rundfunkanstalten und den Spitzenverbänden der Presse nach dem 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrag einzurichtende Schlichtungsstelle eine ganz besondere Bedeutung zu, weil nach den Vorstellungen des Gesetzgebers Auslegungsfragen zum Verbot der Presseähnlichkeit in der Schlichtungsstelle geklärt werden sollen.

Dabei wird sehr darauf zu achten sein, dass Verständigungen zur Auslegung dieses Verbots transparent sind und sich im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung und Anwendung dieser Verbotsnorm bewegen. Die vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen Anforderungen an eine vielfältige Kommunikationsordnung in der Demokratie des Grundgesetzes, die durch den öffentlich-rechtlichen Funktionsauftrag gewährleistet werden soll, stehen nicht zur Disposition der hier verhandelnden Parteien.

Der 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrag ist derzeit im Gesetzgebungsverfahren und wird sicher nicht mehr geändert. Das Bundesverfassungsgericht hat aber im anhängigen Verfahren zur Verfassungsmäßigkeit der "Tagesschau"-App grundsätzlich die Möglichkeit, auch zu den hier skizzierten Beschränkungen des öffentlich-rechtlichen Funktionsauftrags im 22. RÄStV Stellung zu beziehen und hier weitere Klarstellungen vorzunehmen. Diese betreffen insbesondere auch die Frage, ob und inwieweit das Grundrecht der Pressefreiheit Einschränkungen des öffentlich-rechtlichen Funktionsauftrags zugunsten von Presseunternehmen erlaubt, die dazu führen können, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinen verfassungsrechtlichen Auftrag als Alternative zu privatwirtschaftlichen Angeboten bei einem erheblichen Teil der Nutzer in einem essenziellen Angebotssegment (Nachrichten) nicht mehr hinreichend wahrnehmen kann.

Aus epd medien Nr. 4 vom 25. Januar 2019

Sabine Hadamik