In der Blackbox

Wie transparent sind die Öffentlich-Rechtlichen?

Die öffentlich-rechtlichen Sender sind schon aufgrund ihrer Rechtsform zu Transparenz verpflichtet. Da sie vom Geld der Allgemeinheit finanziert werden, hat die Allgemeinheit auch ein Recht darauf zu erfahren, wie das Geld eingesetzt wird. Doch die einzelnen Anstalten informieren sehr unterschiedlich über sich und die Arbeit ihrer Aufsichtsgremien. Einige Sender haben sogenannte Transparenzportale eingerichtet, oft findet sich die gesuchte Information auch auf den Unternehmensseiten. Dominik Speck hat sich die Angebote angeschaut und kommt zu dem Schluss: Manches börsennotierte Unternehmern kommuniziert ausführlicher über sich als der ein oder andere Sender.

"Ihnen allen gemeinsam aber ist die Tatsache, dass sie diejenigen sind, denen gegenüber der Rundfunk für seine Aufgaben rechenschaftspflichtig ist. Denn es sind - darüber besteht kein Zweifel - öffentliche Gelder, die von den Rundfunkanstalten verwaltet und verwendet werden." So steht es in epd Kirche und Rundfunk, der Vorgängerpublikation von epd medien, in Heft 25/1953, mit Blick auf die Hörer. Der namentlich nicht genannte Leitartikelschreiber nimmt sich die Geschäftsberichte vor, die die noch jungen Rundfunkanstalten in jenen Jahren erstmals veröffentlichen.

Der Artikel beklagt: "Der Hörer, der sich nicht auf die Geheimnisse des Bilanzlesens versteht, befindet sich hier zumeist vor einem Buch mit sieben Siegeln." Und: "Wer die heute vorgelegten Abschlüsse durchsieht, stösst immer wieder auf Posten, die einer Ergänzung, Erweiterung und Deutung bedürften. Zum Kern der Dinge lassen die bekanntgegebenen Zahlen nur selten vorstossen. Dabei liegt in ihnen der Schlüssel zu mancher Programmentscheidung, mancher Massnahme, die sonst kaum erklärbar ist."

Wichtige Informationen fehlen

Wer schon einmal die heutigen Geschäftsberichte der öffentlich-rechtlichen Anstalten studiert hat, wird vieles an dieser Klage richtig finden. Zwar mögen die dargelegten Zahlen heute etwas ausführlicher und im Internet verfügbar sein. Doch vieles bleibt erklärungsbedürftig, zumal viele Sender nur zögerlich über ihre Haushaltszahlen kommunizieren: Die kompletten Berichte werden oft erst vergleichsweise spät ins Netz gestellt, Pressemitteilungen nennen häufig nur wenige Kennzahlen, wichtige Informationen fehlen.

Wenn es denn überhaupt eine Mitteilung gibt. Das ZDF etwa veröffentlichte Anfang des Jahres seinen durchaus detaillierten Geschäftsbericht für 2017 (!) im Internet. Eine Mitteilung zur Veröffentlichung des Jahresabschlusses und der Bezüge der Geschäftsleitung suchte man allerdings vergebens. Börsennotierte Medienunternehmen wie Axel Springer oder ProSiebenSat.1 kommunizieren häufig ausführlicher über ihre Jahreszahlen als die von der Öffentlichkeit bezahlten Rundfunkanstalten.

Die Transparenz der Anstalten und ihrer Aufsichtsgremien ist in 70 Jahren epd medien ein Dauerbrenner. Jüngst ist das Thema durch das "Framing Manual" der ARD wieder in den Fokus geraten. Mehr Schaden als das öffentliche Bekanntwerden der Existenz des intellektuell eher unterkomplexen Papiers richtete wohl die Kommunikationsstrategie des Senderverbunds an: Rund eine Woche lang blieb er eine Antwort auf die Frage schuldig, wie viel das von der Sprachwissenschaftlerin Elisabeth Wehling angefertigte Manual nebst begleitenden Workshops gekostet hatte. Und statt das ohnehin schon öffentlich diskutierte Papier selbst ins Netz zu stellen, ließ es der Senderverbund darauf ankommen, dass dies jemand anders tat - in diesem Fall Markus Beckedahl und Leonhard Dobusch bei "Netzpolitik.org", was dem "Geheimpapier" ("Bild") womöglich noch mehr Aufmerksamkeit verschaffte (epd 8, 9/19).

Und doch: In den vergangenen Jahren hat sich in Sachen Transparenz der Öffentlich-Rechtlichen und ihrer Aufsichtsgremien viel getan, mit zusätzlichem Schwung durch das ZDF-Urteil 2014 (epd 13/14). In Staatsverträge, Rundfunkgesetze, Anstaltssatzungen und Gremien-Geschäftsordnungen sind zunehmend Transparenzregeln aufgenommen worden - wenn auch in föderal sehr unterschiedlichem Ausmaß. Nicht öffentlich tagende Rundfunkräte sind heute eher die Ausnahme. Auch dass alle Anstalten im Internet Sitzungsgelder und Aufwandsentschädigungen der Gremienmitglieder veröffentlichen, ist löblich; Anwesenheitslisten veröffentlichen inzwischen rund die Hälfte der Anstalten.

Redaktionsblogs wie das der "Tagesschau" informieren unter anderem über kontrovers diskutierte Entscheidungen und Berichte, könnten aber noch regelmäßiger gepflegt werden. Einige Rundfunkanstalten wie HR und MDR bieten wie etwa BBC oder "New York Times" zentrale Übersichtsseiten über die Fehler, die in ihren Programmen zu korrigieren waren.

Im Herbst 2017 stellte die ARD erstmals gebündelt die Jahresgehälter aller Intendanten, die Durchschnittsgehälter der Direktoren und Mitarbeiter (gestaffelt nach Berufsgruppen) ins Netz - in den Jahren zuvor hatten einzelne Anstalten bereits zunehmend verraten, was Senderchefs und Direktoren verdienen. Hinzu kommt die Veröffentlichung von Produzenten- und Beteiligungsberichten, die vielerorts auch gesetzlich vorgesehen sind. Black Boxes indes bleiben vielfach bei Sportrechten, Moderatorinnen- und Expertenhonoraren oder Kosten für einzelne Sendungen.

Das im Herbst 2017 vorgelegte, von der ARD bestellte Transparenz-Gutachten von Paul Kirchhof hat all jene enttäuscht, die sich davon eine Begründungsvorlage für mehr öffentlich-rechtliche Offenheit erhofft hatten. Der ehemalige Verfassungsrichter bestätigte darin die Geheimhaltungspraxis der Anstalten weitgehend (epd 39, 45/17).

Komplexe Menüführung

Alle Anstalten informieren auf ihren Unternehmensseiten über Strukturen, Berichte und Gremien. Ein Vergleich der Seiten aller neun Landesrundfunkanstalten, dem ARD-weiten Angebot und den Portalen von ZDF und Deutschlandradio zeigt: Mit oft komplexen Menüführungen, manchmal noch unübersichtlicher als die Benutzeroberflächen der öffentlich-rechtlichen Durchschnittsmediathek, lassen die "Transparenzportale" Informationen eben nicht gebündelt an einem Ort erscheinen, sondern verstreut - man möchte fast sagen: versteckt - auf vielen Unterseiten. Sich durchzuklicken, bedürfte manchmal einer Bedienungsanleitung.

Die Qualität von Transparenzmechanismen misst sich indes auch an der Auffindbarkeit der Informationen, die öffentlich gemacht werden. Die Europäische Rundfunkunion EBU rät in ihren 2015 erschienenen Transparenz-Empfehlungen für Internetseiten der Sender dazu, dass wichtige Informationen - von redaktionellen Richtlinien bis zum Geschäftsbericht - in weniger als drei Klicks von der Startseite aus erreichbar sein sollen. Ein Kriterium, das die deutschen Anstalten in vielen Fällen verfehlen - auch weil man für relevante Inhalte häufig auf zusätzliche Unterunterseiten weitergeleitet wird.

Wie viele Informationen überhaupt im Netz angeboten werden und wie aktuell diese sind, ist von Anstalt zu Anstalt unterschiedlich. Eine sehr große Bandbreite über ein Mindestangebot hinaus etwa bietet das ZDF - vom direkten Draht in einzelne Redaktionen bis hin zu Compliance-Regeln und Werberichtlinien, Stellungnahmen in Konsultationsprozessen und die durchschnittlichen Kosten einzelner Sendeformate. Auch die ARD-weiten Seiten bieten vergleichsweise reichhaltige Informationen inklusive Verweise auf die entsprechenden Publikationen der Landesrundfunkanstalten, wenn auch sehr unübersichtlich auf zahlreiche Unter- und Unterunterseiten verteilt - ein Muster, dass sich auch bei zahlreichen Landesrundfunkanstalten findet. Eine löbliche Ausnahme ist hier der MDR, der einen vergleichsweise gut navigierbaren Unternehmensauftritt anbietet. Relativ wenige Informationen bieten dagegen RBB und NDR.

Fast möchte man sagen, die ARD war schon mal weiter: Die Jahrbücher, die der Senderverbund bis 2010 veröffentlichte, boten Überblicke über die Finanzen der Anstalten und Einblicke bis hin zu den Wort- und Musikanteilen bei den Hörfunkwellen.

Eine Sache der Gremien

Dass die Fülle an Informationen von Anstalt zu Anstalt so verschieden ist, liegt auch an unterschiedlichen Vorgaben in den einzelnen Staatsverträgen und Landesgesetzen der Sender. Besonders weitreichende Veröffentlichungspflichten sehen etwa das WDR-Gesetz und das Radio-Bremen-Gesetz vor. Hier wäre eine bundesweite Angleichung der Vorgaben wünschenswert, mindestens aber ähnliche Handhabungen im ARD-Verbund, da die Sender und Gremien durchaus über die gesetzlichen Vorgaben hinaus freiwillige Transparenzmechanismen etablieren könnten - etwa in ihren Satzungen, die in dieser Hinsicht ebenfalls voneinander abweichen. Auch Rechnungshofberichte, die sich mit den öffentlich-rechtlichen Programmen befassen, sollten grundsätzlich offen sein, wie es auch ein Mitte März von den Grünen in den Bundestag eingebrachter Antrag fordert (epd 12/19).

Bei den Online-Auftritten der Aufsichtsgremien zeigt sich ein ähnliches Durcheinander. Zwar bieten alle Rundfunkräte, der ZDF-Fernsehrat, der Hörfunkrat des Deutschlandradios und auch die meisten Verwaltungsräte zumindest Tagesordnungen und Zusammenfassungen der wesentlichen Ergebnisse ihrer Sitzungen online an. Viele Gremien informieren in dieser Form auch über die Beratungen ihrer Ausschüsse. Häufig sind die kurzen Dokumente jedoch wenig aufschlussreich, bilden selten Wortbeiträge und kontroverse Debatten ab, die in den Gremien möglicherweise stattfinden.

Zu den Ausnahmen zählt Radio Bremen: Hier ist der Rundfunkrat gesetzlich verpflichtet, die Protokolle der öffentlichen Sitzungen des Plenums zu veröffentlichen. Umfangreiche Protokolle bieten auch der SWR und der RBB an. Das ZDF stellt neben einer Zusammenfassung der Ergebnisse vielfach weitere Dokumente wie die Berichte, die Intendant Thomas Bellut im Plenum vorträgt, online. Auch die Streams der Pressekonferenzen sind im Nachhinein noch abrufbar. Eine gemeinsame Transparenz-Strategie zumindest der ARD-Gremien wäre auch hier wünschenswert.

Auffallend ist, dass aus der ARD-Gremienvorsitzendenkonferenz (GVK) keine solchen Protokolle und Zusammenfassungen im Internet abrufbar sind, sieht man von den sich meist in Allgemeinplätzen erschöpfenden Pressemitteilungen zu ihren Sitzungen ab. Obskur bleibt die Arbeit des ARD-Programmbeirats - freilich kein Aufsichtsgremium, aber immerhin beratend tätig für das Programm des Ersten und alle weiteren Gemeinschafts- und Kooperationsprogramme der ARD. Der Beirat aus Delegierten aller Rundfunkräte der Landesrundfunkanstalten informiert zwar über Sitzungstermine - bis zum Redaktionsschluss dieser Ausgabe war aber noch kein einziger Termin für 2019 genannt.

Stimme der Öffentlichkeit

Zusammenfassungen der Sitzungen der "heimlichen Fernsehkritiker" (Stefan Niggemeier) gibt es nicht, die aktuellste Meldung auf der Seite verweist auf die Wiederwahl von Paul Siebertz (BR-Rundfunkrat) als Vorsitzender im Jahr 2016. Dabei sind es doch gerade die Entscheidungen im Programm, die die Zuschauerinnen und Zuschauer bewegen und mitunter mobilisieren, wie etwa die Einstellung der "Lindenstraße" zeigt. Der Programmbeirat könnte sich hier als Stimme der Öffentlichkeit verstehen und entsprechend wirken.

Über alle Anstalten hinweg besteht zudem Nachholbedarf bei der Information über förmliche Programmbeschwerden. Gebündelte Jahresstatistiken aller eingereichten Beschwerden - wie etwa beim Deutschen Presserat üblich - sucht man vergebens: Wie viele Beschwerden sind überhaupt zu welchen Sendungen eingegangen? Wie viele davon waren mit einer Antwort aus der Intendanz erledigt, wie viele wurden im Rundfunkrat weiter behandelt (so das übliche Prozedere in den meisten Anstalten)? Auf den Seiten des ZDF-Fernsehrates ist immerhin der Beschwerdebericht abrufbar, den der Intendant turnusgemäß zu jeder Sitzung vorträgt. Der WDR und Radio Bremen veröffentlichen gemäß ihren Gesetzesgrundlagen ebenfalls einen vierteljährlichen Bericht des Intendanten über Beschwerden und Eingaben, beim Deutschlandradio gibt es zu den Hörfunkrats-Sitzungen Übersichten über Themen von Lob, Beschwerden und Kritik, die den Hörerservice erreichen.

Zentrale Übersichten, wie die Gremien mit den ihnen vorgelegten Beschwerden weiter verfahren, vermisst man hingegen vielerorts. Und während der Presserat oder die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) der Medienanstalten über ihre Entscheidungen stets öffentlich per Pressemitteilung informieren, werden die in den Gremiensitzungen behandelten Beschwerden in den anschließend über die Sender versandten Mitteilungen - die nicht immer, aber häufig im Jubel-Duktus gehalten sind - meist nicht einmal erwähnt. Informationen über die Beschwerden finden sich zum Beispiel in Protokollen, oft aber erst mit einigen Tagen oder Wochen Verzögerung, auf den Internetseiten.

Auch die Online-Seiten, die das Prozedere bei Programmbeschwerden erklären, sind meist sehr knapp gehalten - von einigen löblichen Ausnahmen wie dem MDR, dem RBB und dem HR abgesehen. Was spräche eigentlich dagegen, im Programm oder zumindest online ein Fenster einzurichten, in dem über aktuelle Beschwerden und die Reaktionen darauf berichtet wird? Ebenso sollten Sendungen wie der 2015 ausgestrahlte "ARD-Check" einen regelmäßigen Platz im Programmschema erhalten - trotz aller Kritik an der darin geübten Selbstbeweihräucherung (epd 44/15).

Sachwalter der Allgemeinheit

Ein Blick auf die Seiten der Anstalten zeigt auch: Relevante Informationen und Berichte werden zwar veröffentlicht, aber nicht immer weisen die Sender durch Pressemitteilungen darauf hin, dass es eine neue Veröffentlichung gibt. Mit "Transparenzportalen", ausführlichen Unternehmensseiten im Netz und neuen Berichtspflichten, ob freiwillig eingeführt oder von außen auferlegt, ist es also nicht getan. Wenn künftig noch mehr Informationen über öffentlich-rechtliches Handeln, über Inhalte, Finanzen und Strategien der Sender schneller als bislang ihren Weg aus den Anstalten in die Öffentlichkeit finden sollen, muss die Kultur der Transparenz dringend gestärkt werden.

An dieser Stelle sind freilich auch die Gremien gefragt. Als Sachwalter der Allgemeinheit könnten sie größere Transparenz nicht nur stärker einfordern, sondern auch selbst herstellen. Es bleibt zu hoffen, dass künftig noch mehr Gremienmitglieder den vor allem von ZDF-Fernsehrat Dobusch eingeschlagenen Weg zu mehr Öffentlichkeit mitgehen. Zusätzlich bedürfte es dafür allerdings einer professionalisierten und unabhängigen Öffentlichkeitsarbeit der Gremien, die derzeit mal mehr, mal weniger stark an den Kommunikationsabteilungen der Sender hängt.

Sollten sich die Länder tatsächlich dazu durchringen können, den Auftrag von ARD, ZDF und Deutschlandradio neu zu gestalten, könnte darin auch eine Chance für mehr Transparenz liegen. Neue Angebote wären mithin nicht mehr so stark von den föderalen Irrungen und Wirrungen in der geheim tagenden Rundfunkkommission der Länder abhängig, sondern könnten von Sendern größtenteils öffentlich tagenden Rundfunk- und Fernsehräten flexibler gestaltet werden.

Ein reformierter Drei-Stufen-Test könnte dann auch dem Publikum mehr Mitsprache bei den Angeboten einräumen als bislang. Das würde freilich voraussetzen, dass die Aufsichtsgremien ihrer Verantwortung, Öffentlichkeit zu schaffen, aktiver nachkommen und die Mittel und Expertise erhalten, die dafür nötig sind.

Dass sich die öffentliche Debatte um den öffentlich-rechtlichen Rundfunk durchaus auch um den Auftrag und nicht nur um die Finanzierung drehen kann, hat sich in der Schweiz gezeigt. Den Befürwortern des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist es dort gelungen, die "No-Billag"-Debatte über die Zukunft der SRG zu einer fruchtbaren Diskussion über den künftigen Auftrag und die Rolle des Service Public in der Gesellschaft zu machen, die auch nach dem gescheiterten Referendum nachhallt (epd 11/19). In der neuen SRG-Konzession verpflichtet die Politik die Sender zugleich zu verstärktem Dialog mit dem Publikum und ausführlicheren Rechenschaftspflichten (epd 35/18).

Man könnte einwenden, dass detaillierte Zahlen über die Ausgaben der öffentlich-rechtlichen Sender nur einen sehr kleinen Teil der Beitragszahler interessieren dürften. Ein Allheilmittel gegen die Krise der öffentlich-rechtlichen Medien ist mehr Transparenz nicht. Trefflich streiten lässt sich zudem darüber, wie weit Transparenz gehen muss. Ob die deutschen Anstalten nach dem Vorbild der BBC für jeden leitenden Angestellten detailliert Reisekosten und Spesen offenlegen sollten, sei dahingestellt. Auch, ob mehr Transparenz tatsächlich mehr Vertrauen schafft, ist umstritten. Ein offener Umgang mit verfügbaren Informationen stärkt aber die Legitimationsgrundlage der Sender.

In einer Zeit, in der die Öffentlich-Rechtlichen von vielen Seiten unter Beschuss genommen sind und ihr Fundament in der Gesellschaft bröckelt, sollte das als Chance begriffen werden. Denn: "Der Rundfunk gehört allen" - wie schon 1953 in epd Kirche und Rundfunk mit Blick auf die Geschäftsberichte stand. Und alle sollten so viel wie möglich über ihn erfahren dürfen.

Aus epd medien 13/19 vom 29. März 2019

Dominik Speck