Das Profil schärfen

ARD und ZDF sollten an der Reform ihres Auftrags mitarbeiten

Nachdem Sachsen-Anhalt die geplante Erhöhung des Rundfunkbeitrags blockiert hat, hat die Diskussion über eine Reform des Auftrags der öffentlich-rechtlichen Sender neue Fahrt gewonnen (epd 1, 3/21). Der ehemalige Justiziar des Hessischen Rundfunks (HR), Jürgen Betz, plädiert in diesem Gastbeitrag dafür, dass ARD und ZDF sich aktiv an dieser Diskussion beteiligen sollten. Einiges könnten die öffentlich-rechtlichen Sender auch ohne die Politik in ihren Programmen verändern, schreibt Betz. Er empfiehlt den Sendern, sie sollten daran arbeiten, zu "Gemeinwohlnetzwerken" zu werden. Betz war bis Januar 2017 Justiziar des HR.

Welche Lehren sind aus dem rundfunkpolitischen Urknall von Sachsen-Anhalt zu ziehen? Das ist die Kernfrage, die sich jetzt stellt und rasch beantwortet werden muss, unabhängig von der Frage, wie das Bundesverfassungsgericht im Hauptsacheverfahren über die Verfassungsbeschwerden von ARD, ZDF und Deutschlandradio entscheiden wird. Die Chancen für einen Erfolg stehen nicht schlecht, denn das Verhalten von Sachsen-Anhalt steht in krassem Widerspruch zur bisherigen Rechtsprechung des Gerichts.

Dass das Bundesverfassungsgericht den Antrag der Sender auf einstweilige Anordnung am 22. Dezember 2020 abgelehnt hat, war allerdings angesichts seiner bisherigen Rechtsprechung und vor allem seiner Urteile vom 6. Oktober 1992 (Hessen3) und vom 11. September 2007 zum Rundfunkgebührenfestsetzungsverfahren nicht überraschend. Wer ernsthaft geglaubt hatte, Karlsruhe werde die Zustimmung von Sachsen-Anhalt zur Beitragserhöhung kurzer Hand ersetzen, muss diese beiden Entscheidungen gründlich missverstanden haben.

Ausgleich für entgangene Mittel

In seiner Eilentscheidung hat das Gericht aber ausdrücklich auf seine bisherige Rechtsprechung zur Rundfunkfinanzierung verwiesen und das lässt auf einen Erfolg der Verfassungsbeschwerden in der Hauptsache hoffen. Dieser dürfte aber wohl auch nicht zu einer nachträglichen Anhebung des Rundfunkbeitrags per Gerichtsbeschluss um die von der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) vorgeschlagenen 86 Cent führen. Vielmehr eher zu einer Auflage an die Länder, bei der nächsten Beitragsanpassung einen Ausgleich für die entgangenen Mittel zu gewähren. So war es auch 2007, als das Bundesverfassungsgericht die von den Ländern vorgenommene Reduzierung der KEF-Empfehlung um 28 Cent für verfassungswidrig erklärt, aber die Rundfunkgebühr nicht um 28 Cent erhöht hatte.

Was ist aus dem medienpolitischen Desaster von Magdeburg zu lernen? Und was muss nun geschehen? Eines scheint klar zu sein: Das bisherige Finanzbedarfsermittlungsverfahren und vor allem dessen Umsetzung in 16 Landtagen stößt faktisch an seine Grenzen. Durch die Veränderung der Parteienlandschaft entstehen immer mehr Mehrparteienkoalitionen in den Ländern, was dazu führt, dass auch Parteien in Regierungsverantwortung sein werden, die nicht bereit sind, Rundfunkbeitragserhöhungen mitzutragen. Neben der AfD haben dies auch Linke und FDP sowie Teile der CDU schon wiederholt deutlich gemacht.

In allen Debatten um Beitragsanpassungen spielt seit längerem der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine wesentliche Rolle. Die Länder befassen sich damit bereits seit zehn Jahren. Im Beschluss der Ministerpräsidenten vom Oktober 2010 hieß es: "Die Länder beabsichtigen, bis zum 31. 12. 2014 zur Fortentwicklung des Auftrags der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Verhandlungen aufzunehmen. Sie beauftragen die AG Beitragsstabilität, bis zur Jahreskonferenz 2014 einen entsprechenden Vorschlag vorzulegen."

Aber bis heute gibt es keinen Konsens, wie der Auftrag künftig aussehen und wie - denn das lässt sich nicht voneinander trennen - seine Erfüllung finanziert werden soll, obwohl genau diese beiden Fragen für die Beitragshöhe ja vorgreiflich und entscheidend sind. Im letzten Jahr wurde das Thema von den Ländern erneut auf Mitte 2022 vertragt.

Blick auf das Gesamtprogramm

Wie wird der Auftrag von ARD, ZDF und Deutschlandradio derzeit erfüllt und was könnten die Sender selbst ohne den Gesetzgeber verändern? Bevor man nach dem Gesetzgeber ruft, sollte man zunächst prüfen, ob und wie die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ihren Auftrag erfüllen, der nun in den Paragrafen 26 bis 30 des Medienstaatsvertrags geregelt wird.

Kritik am Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entzündet sich meist am Ersten und Zweiten. So berechtigt diese auch sein mag: Der gesetzliche Auftrag bezieht sich nicht allein auf diese beiden Programme, sondern auf das Gesamtangebot von ARD und ZDF, also die Programmfamilien, zu denen bei der ARD neben den Dritten Fernsehprogrammen auch Tagesschau24, One und ARD-alpha, beim ZDF ZDFneo und ZDFinfo sowie die Gemeinschaftsprogramme Kika, Phoenix, 3sat und Arte gehören.

Betrachtet man dieses Gesamtprogrammportfolio, lässt sich feststellen, dass der in Paragraf 26 des Medienstaatsvertrags allgemein umschriebene Auftrag durchaus sehr ordentlich erfüllt wird, denn gerade in den Sparten- und Gemeinschaftsangeboten wird sehr viel Information, Kultur, Wissen und Bildung in unterschiedlichen Formen vermittelt. Natürlich gilt für das Gesamtangebot auch hier: Das Bessere ist der Feind des Guten und ganz sicher lässt sich noch einiges optimieren. Aber der von Kritikern oft vermittelte Eindruck, das öffentlich-rechtliche Programmangebot im Fernsehen bestehe überwiegend aus Krimis, Unterhaltung und Talkshows und unterscheide sich kaum von kommerziellen Angeboten, bezieht sich eben in der Regel auf das Erste und Zweite und ist aufs Ganze gesehen unzutreffend.

Leider macht die ARD seit vielen Jahren den Fehler, vor allem im Ersten nicht selbst auf die Spartenprogramme hinzuweisen und das Publikum per Crosspromotion und Trailer über einzelne Sendungen in der Programmfamilie zu informieren (epd 9/18). In Hochglanzbroschüren wie "Wir sind deins. ARD" wird zwar über das Gesamtangebot informiert, aber eben nicht in den Hauptprogrammen und darauf kommt es an. Wer kennt schon ARD-alpha oder ZDFinfo? Es sind zwei dem Auftrag sehr gut entsprechende Programme, ebenso wie 3sat und Arte.

Allerdings ist die vielfache Kritik am Ersten und Zweiten keineswegs unberechtigt, sind dies doch die von ARD und ZDF selbst als Flaggschiffe bezeichneten Hauptprogramme. Und genau hier gäbe es durchaus Möglichkeiten zu Veränderungen, die auch die öffentliche und medienpolitische Debatte um den Auftrag beeinflussen und relativieren würden. Leider spielt die Quote immer noch eine zu große Rolle und die daran ausgerichtete Programmgestaltung macht es auch Befürwortern des öffentlich-rechtlichen Rundfunks oft schwer, dieses System zu verteidigen (vgl. epd 48/20).

Drei Krimis an einem Fernsehabend seien nicht die Lösung, sondern das Problem, stellte Norbert Schneider, der ehemalige SFB-Fernsehdirektor, im Juli 2020 in der "Medienkorrespondenz" fest. Dabei kann heute die Quote nicht mehr die Bedeutung haben wie bisher. Denn mit dem von der ARD angekündigten und inzwischen vollzogenen "Paradigmenwechsel" im Ersten, nach dem jetzt Spielfilme und Serien - wie bereits beim ZDF - zuerst in der Mediathek abrufbar sein sollen (epd 43, 50/20), bevor sie im linearen Programm ausgestrahlt werden, kann die Platzierung derartiger Filme im linearen Programm nicht mehr den bisherigen Stellenwert für die Quote haben. Denn diese muss dadurch ja zwangsläufig sinken. Damit könnte Platz für anderes geschaffen werden.

Hier soll die vielfach geäußerte Kritik am Ersten und Zweiten nicht wiederholt werden. Es sei nur auf die Ansicht des früheren ARD-Vorsitzenden, Ulrich Wilhelm, verwiesen, der, als er Anfang 2018 das Amt übernahm, erklärte, es müsse Veränderungen im Ersten geben: Mehr Vielfalt in der Politikberichterstattung, zum Beispiel durch mehr Thementage, mehr Dokumentationen und Hintergrundberichte, und schnellere Reaktion auf wichtige Themen sowie weniger Dominanz der Talkshows und weniger Krimis.

Nach dem Votum der Schweizer für den Fortbestand der öffentlich-rechtlichen SRG sagte Wilhelm 2018 im "Tagesspiegel" erleichtert, aber durchaus auch beeindruckt: "Ja, die ARD muss sich ändern. Neue Inhalte, mehr Publikumsdialog, auch Selbstkritik und weiteres Sparen, all das nehmen wir in Angriff." Erreicht hat er, wie er 2019 bei einem Resümee nach eineinhalb Jahren Amtszeit im "Journalist" einräumte, "nichts Epochales". Er sei mit seinen Positionen in der Minderheit geblieben.

Der amtierende ARD-Vorsitzende Tom Buhrow hat nach dem Debakel in Sachsen-Anhalt zwar im Dezember in einem Interview im "Spiegel" erklärt: "Wir haben verstanden!" Seine weiteren Ausführungen machen aber nicht den Eindruck, dass er wie Ulrich Wilhelm konkrete Veränderungen im Ersten für notwendig hält. Er meint, die ARD renoviere ihr Programm ständig, die Serienklassiker bänden enorm viele Zuschauer, die sich an radikalen Veränderungen stören würden, und die Talkshows trügen wesentlich zu den gesellschaftlichen Debatten in Deutschland bei. Ist das wirklich so?

Programmleitlinien weiterentwickeln

Im Juli 2020 sagte der Vorsitzende der ARD-Gremienvorsitzenden-Konferenz, Andreas Meyer-Lauber, die Aufsichtsgremien der ARD hätten die Anstalten aufgefordert, selbst Reformvorschläge zu entwickeln. Die alle zwei Jahre veröffentlichten Programmleitlinien der ARD seien ohne nähere substanzielle Einordnung und Aussagekraft und sollten so weiterentwickelt werden, dass sie eine profilschärfende Wirkung entfalten und berechenbare Qualitätsmaßstäbe setzen, über deren Erfüllung die Gremien und die politische Öffentlichkeit diskutieren könnten.

Der Weg zu einer Profilierung des Angebots führe, so Meyer-Lauber, nicht so sehr über das Gesetz, sondern vor allem über die gesetzlichen Aufsichtsgremien, die zur Kontrolle berufen seien. Die Entwicklung der Gesellschaft erfordere mehr Information, mehr Bildung, mehr Kultur und mehr Vermittlung von Medienkompetenz, mehr Meinungs- und Urteilsfähigkeit sowie qualitativ hochwertige Beratung und Unterhaltung.

Gut gebrüllt, Löwe! Schon im Papier der AG Beitragsstabilität der Länder vom 13. Juni 2012 wurde die Forderung der KEF nach einer Stärkung der internen Prüfungs- und Kontrollbefugnisse der Sendergremien zitiert und darauf verwiesen, dass die Gremien auch eher als die KEF in der Lage seien, Programmentscheidungen im Grundsatz zu hinterfragen. Man darf gespannt sein, ob sich die Gremien künftig mehr um die Programminhalte kümmern und darauf Einfluss nehmen werden.

Mediale Brücken bauen

Die berechtigte Kritik am Ersten und Zweiten ist das eine, aber es gibt aufgrund der erheblichen gesellschaftlichen und politischen Veränderungen noch einen zweiten, mindestens genauso wichtigen Aspekt, der sich auf den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auswirken muss. Die medienpolitisch sehr aktive Intendantin des MDR, Karola Wille, hat im Mai 2020 ausgeführt, dass die öffentlich-rechtlichen Sender angesichts tiefer werdender Gräben und wachsender Polarisierung der Gesellschaft mediale Brücken bauen und die Vielfalt der verfügbaren Informationen, vorhandenen Meinungen, Erfahrungen und Verhaltensmuster abbilden müssen. Sie müssten ein Gegengewicht und ein Netzwerk sein, in dem andere Mechanismen als die der mittlerweile für die Demokratie sehr gefährlichen Algorithmen wirken. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk müsse mehr einordnen, moderieren und vernetzen. Und mehr den Dialog mit dem Publikum suchen unter dem Motto "miteinander leben", fordert Wille.

Öffentlich-rechtlicher Rundfunk hat nach geltendem Recht den Auftrag zur Integration, das heißt, das Zusammenleben in einer pluralistischen Gesellschaft durch eine Kultur des Verstehens und des Diskurses zu befördern und die Demokratie, den Zusammenhalt und auch den politischen und sozialen Anstand in Deutschland zu unterstützen, also auch Demokratievermittlung und Verständigungskultur zu betreiben. Man kann es auch "Daseinsvorsorge für die demokratische Öffentlichkeit" nennen, wie jüngst der Direktor des Instituts für Medien- und Kommunikationspolitik Leonhard Novy, im "Tagesspiegel".

Ähnliches hat der ehemalige Intendant von Radio Bremen, Jan Metzger, bereits 2017 erklärt und schon damals Veränderungen in der ARD angemahnt. Auch die RBB-Intendantin Patricia Schlesinger sagte 2019, der öffentlich-rechtliche Rundfunk sei "ein Teil des Rückgrats der Demokratie" (epd 50/19). Dessen muss er sich aber wieder mehr bewusst werden und das muss auch mehr im Programm zum Ausdruck kommen.

Die Demokratie stärken

Die federführend von Karola Wille initiierten "Leipziger Impulse" weisen den richtigen Weg und unterstreichen die wichtige Aufgabe von ARD und ZDF, einen Gemeinwohlbeitrag (Public Value) in einer interaktiven Welt zu leisten, zu integrieren und das demokratische Gemeinwesen zu stärken. Die Sender hätten die Aufgabe, den Dialog zwischen den unterschiedlichsten Bevölkerungsgruppen zu unterstützen und auf verantwortungsvolle Weise zu kultivieren; sie müssten Gemeinwohlnetzwerke und gemeinwohlorientierte Kommunikationsräume schaffen.

Das bedeutet letztlich: Sie müssen die Demokratie stärken und den Gefahren begegnen, denen die Demokratie heute ausgesetzt ist. Mehr denn je gilt der Appell, den der erste hessische Ministerpräsident, Martin Stock, 1948 bei Gründung des Hessischen Rundfunks an den Intendanten und die Journalisten gerichtet hat: "Hüten Sie aber auch den Äther, eines der heiligsten Güter eines Volkes; vor allem die Freiheit, unter der Sie selbst arbeiten können! Schenken Sie dem Geist der Freiheit und Demokratie Gehör. Wenn Sie einem Geist Gehör schenken, der Freiheit und Demokratie töten will, müssen Sie wissen, dass Sie sich und Ihrem Volke damit den Untergang bereiten. Sie dienen keiner Partei, Sie dienen keiner Sekte, Sie dienen keiner Gruppe von Parteien, Sie dienen dem ganzen Volke. Ihr schärfster Kampf muss daher denen gelten, die die demokratische Freiheit und den Frieden der Welt zu stören versuchen."

Und Carlo Schmid hat schon früh an die Wehrhaftigkeit der Demokratie erinnert, die den Mut haben sollte, Intoleranz gegenüber denjenigen aufzubringen, die die Demokratie gebrauchen wollen, um sie umzubringen. In dieser Zeit ist es erforderlich, dass öffentlich-rechtlicher Rundfunk genau diesen Mut zeigt.

So wäre es zum Beispiel sinnvoll, über Pro-Demokratie-Spots oder auch kurze erläuternde Sendungen über das Funktionieren unserer Demokratie nachzudenken. Diese wären sicher sehr gut für die Sicherung und Stärkung unseres demokratischen Systems und für dessen Verständnis in der Bevölkerung. Wir alle müssen uns klarer darüber werden, wie wichtig ein demokratischer Rechtsstaat ist, welche Vorteile er gegenüber anderen Regierungssystemen hat und brauchen Aufklärung über unsere gemeinsamen Werte und Werteansprüche.

Meinungsstreit, Dialog, Toleranz und Diplomatie sind die Essenz und die Basis der Demokratie, das scheinen viele vergessen zu haben. Und auch für Respekt, Rücksichtnahme, Solidarität und Gemeinsinn könnte man werben. Dafür auf einen der vielen oft nervigen Trailer für Krimis zu verzichten, wäre ein Gewinn. ARD-alpha strahlt seit November 2020 Sendungen zum Thema Demokratie aus. Nur: Wer kennt ARD-alpha? Und bewirbt die ARD diesen Kanal oder wenigstens diese Sendungen? Nein!

Früher gab es die Sendung "Pro und Contra", in der 45 Minuten lang zwei Vertreter unterschiedlicher Meinungen zu einem aktuellen Thema mit ihren Argumenten die Studiogäste zu überzeugen suchten. In diesen Sendungen erfuhr man mehr als in mancher heutigen Talkrunde über die für und gegen eine Position sprechenden Argumente und konnte sich dadurch eine eigene Meinung bilden. Mit solchen Sendungen könnte auch ein Beitrag gegen den heutigen "Sofortismus", sofort auf eine Meinung mit der gegenteiligen zu reagieren, geleistet werden, den der Medienwissenschaftler Bernhard Pörksen kritisiert. Er fordert zu Recht, dass wir wieder lernen müssen, zuzuhören; und das mit der Einstellung, dass die Argumente des anderen möglicherweise besser sind als die eigenen.

Appelle gegen Hass

Die ARD müsste auch mehr tun, um die Medienkompetenz zu fördern. Demokratieverständnis und -akzeptanz setzen auch Fähigkeiten im Umgang mit den Medien voraus. Angesichts weiter steigenden Medienkonsums, vor allem bei Jugendlichen und jungen Erwachsenen, wären Spots zur Förderung von Medienkompetenz sinnvoll. Es gibt auf der Website des BR ein sehr gutes Portal "So geht Medien". Aber wer weiß das? Ab und zu einmal ein Hinweis im Ersten darauf wäre für Eltern hilfreich und wurde die Nutzung sicher erhöhen.

Auch Appelle gegen Hass, Gewalt und Rassismus, vor allem in den sogenannten sozialen Medien, könnten in kurzen Spots gut vermittelt werden. Das will jetzt erfreulicherweise die MDR-Intendantin Karola Wille zusammen mit der sächsischen Staatskanzlei und den Medienanstalten angehen. Gut gemachte Spots gegen Hass, Gewalt und Rassismus wären sicher wertvoller als zig Krimitrailer im Ersten, in denen Gewalt zu sehen ist.

Fake News beeinflussen unser Leben und die Demokratie mehr und mehr. ARD-Aktuell betreibt den "Faktenfinder", eine Redaktion, die über Fake News aufklärt. Der BR hat ebenfalls eine und das ZDF auch. Doch warum wird deren Arbeit nicht linear mehr genutzt? So könnte man etwa einmal wöchentlich oder zumindest monatlich im linearen Programm über die gefährlichsten Fakenews, ihre Hintergründe, woher sie kommen und warum sie verbreitet werden, aufklären und auf die näheren Informationen und Recherchen der Redaktionen verweisen. Möglich wäre dies zum Beispiel in den "Tagesthemen" oder dem "Heute Journal".

Wären nicht auch schon im Sommer 2020 kurze Spots zum Thema Corona nützlich gewesen mit dem Hinweis, wie wichtig die Einhaltung der Hygiene- und Abstandsregeln für uns alle ist? Geschickt formulierte Appelle an die Menschen zu richten, dass sie mit dazu beitragen, dass die Infektionszahlen nicht weiter steigen und damit auch Verantwortung und Solidarität für ihre Mitmenschen übernehmen, wären auch aktuell weiter dringend erforderlich und würden ARD und ZDF gut zu Gesicht stehen.

"Klima vor 8"

Die Klima- und Umweltbelastungen nehmen immer weiter zu. Wäre es nicht sinnvoll, wenn die ARD im Ersten zwischen 19.40 und 20 Uhr eine Reihe kurzer Beiträge einführen würde, die sich mit dem Thema Klima- und Umweltschutz befassen, aufklären und Tipps geben, was jeder Einzelne für unsere Umwelt und unser Klima tun kann? Es gibt eine Initiative "Klima vor 8", die eine solche Sendung fordert, durchaus zu Recht. Vor 20 Uhr gibt es bereits kleinere Sendungen wie "Wissen vor 8", "Wetter vor 8" oder "Börse vor 8". Warum nicht auch "Klima vor 8", wenigstens einmal in der Woche?

Auch wenn Vieles aus eigener Kraft an Profilschärfung in den Programmen von ARD und ZDF geleistet werden könnte, ist dennoch eine Neujustierung des Auftrags und der Finanzierung unumgänglich. Die Sender müssen in die Lage versetzt werden, flexibel und schnell auf Veränderungen in der Medien- und Kommunikationswelt zu reagieren, ohne dass es dafür der ausdrücklichen Beauftragung durch 16 Länderparlamente bedarf, die dafür im günstigsten Fall mindestens ein Jahr Zeit benötigen.

Der Gesetzgeber darf laut Bundesverfassungsgericht unter Beachtung der von Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 im Grundgesetz geschützten Programmautonomie programmleitende Entscheidungen treffen und unterschiedliche Anforderungen an die Programme der Rundfunkveranstalter formulieren, aber nur in abstrakter Weise. In seiner Entscheidung vom 11. September 2007 führt das Gericht aus: "Weder kann genau bestimmt werden, welches Programm und welchen Programmumfang die Erfüllung der Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erfordert, noch ist exakt im Voraus festzustellen, welcher Mittel es zur Finanzierung der erforderlichen Programme bedarf."

Wie weit diese Befugnis zu programmleitenden Entscheidungen geht, ist keine einfache Frage. Denn eine gesetzliche Regelung darf eben nur auf einer hinreichenden Abstraktionshöhe geschehen; es darf keine übermäßig detaillierten Vorschriften geben, die die Rundfunkanstalten als bloßes Vollzugsorgan erscheinen lassen. Dies stellte auch der wissenschaftliche Dienst des Bundestags in einer Stellungnahme vom 12. September 2019 fest: Der Gesetzgeber solle "mit dem Instrument der Auftragspräzisierung sparsam umgehen".

Die Autonomie der Sender

Die Frage, ob man zum Beispiel bestimmte zeitliche Mindesterfordernisse und einen angemessenen Mindestanteil für Information und Kultur in den publikumsstarken Tageszeiten vorschreiben darf, ist sehr umstritten. Solche Quotenregelungen werden zumeist nur ausnahmsweise und als letzter Ausweg bezeichnet, etwa eine Quote von mindestens zehn Prozent für kulturelle Beiträge. Dies liegt auch daran, dass äußerst schwierig zu definieren ist, was unter Information, Kultur oder Bildung zu verstehen ist und dies juristisch wasserdicht zu formulieren.

Der Medienrechtler Hubertus Gersdorf geht in seinem 2018 für die Arbeitsgemeinschaft Dokumentarfilm erstellten Gutachten eindeutig zu weit (epd 49/18). Er hält Sendezeitvorgaben für bestimmte Genres in der Hauptsendezeit ebenso für möglich wie die Festlegung, dass das Programmangebot im Ersten und Zweiten im Schwerpunkt aus Information, Bildung und Beratung bestehen muss und dann auch bei der Finanzierungsentscheidung bestimmte Budgets für diese Genres vom Gesetzgeber vorgegeben werden können.

Diese Ansicht übersieht, dass es bei der Erfüllung des Funktionsauftrags nicht allein auf den Inhalt der beiden Hauptfernsehprogramme, sondern auf das Gesamtangebot ankommt. Auch wenn Optimierungen im Ersten und Zweiten wünschenswert wären, liegt es in der Autonomie der Sender, selbst zu entscheiden, in welcher Weise und in welchen Programmangeboten sie ihren gesetzlichen und verfassungsmäßigen Auftrag erfüllen.

Wenn man bestimmte Anforderungen an einzelne Programme festlegen will, dann sollte dies so geschehen, wie es die Länder beim 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag 2009 - bewusst unter Berücksichtigung der Programmautonomie - praktiziert haben, nämlich die Sender zu Selbstverpflichtungen in Form von Programmkonzepten für die Programme EinsFestival (heute One), EinsExtra (heute Tagesschau24), ZDFinfo und ZDFneo zu veranlassen, die als Anlage zu § 11 b des Rundfunkstaatsvertrags bis heute rechtlich verbindlich sind. Es ist dann Aufgabe der Rundfunkgremien, wie es Andreas Meyer-Lauber richtig sieht, darüber zu wachen, dass diese Konzepte auch umgesetzt und eingehalten werden.

Vergleicht man die recht hehren Programmkonzepte für One und ZDFneo von 2009 mit den heutigen Programminhalten, bestehen berechtigte Zweifel, ob die Sender ihre eigenen Konzepte für diese beiden Programme noch erfüllen und ob die beiden Kanäle noch zur Grundversorgung beziehungsweise zum Funktionsauftrag gerechnet werden können. Beide haben sich weit von ihren Konzepten entfernt und sind weitestgehend zu Abspielstätten von Wiederholungen und vor allem Krimis geworden.

Das lässt sich zum Beispiel an ZDFneo belegen, das Intendant Thomas Bellut im Juli in der "Frankfurter Allgemeinen Zeitung" überraschenderweise als "anspruchsvoll und erfolgreich" bezeichnete. Der Marktanteil des Kanals liegt in der Altersgruppe von 14 bis 49 Jahren, für die er eigentlich konzipiert sein soll, allerdings nur bei 1,9 Prozent. Abgesehen davon kann allein der Inhalt und nicht die Quote Maßstab dafür sein, ob ein Programm dem zugesagten Programmkonzept entspricht.

Laut dem sehr ausführlichen Programmkonzept für ZDFneo, das das ZDF - sicherlich unter Beteiligung seines Fernsehrats - seinerzeit 2009 erarbeitet hat, handelt es sich bei ZDFneo um einen Familienkanal. Zitat aus dem Konzept: "Es bietet ein Programm mit vielfältigen Inhalten aus den Bereichen Bildung, Kultur, Wissenschaft, Beratung, Information und Unterhaltung. Es bedient sich aller wichtigen Genres wie Dokumentationen, Reportage, Fernsehfilm, Serie, Spielfilm, Magazin sowie Show/Talk und beschäftigt sich insbesondere mit Inhalten aus den Bereichen Gesellschaft und Erziehung, Ratgeber und Service, Wissenschaft und Natur, Geschichte und Zeitgeschehen sowie Kultur."

Wiederholungen der "Schwarzwaldklinik"

Der derzeitige Inhalt von ZDFneo lässt nicht erkennen, wo das Programm noch diesen Verpflichtungen entsprechen soll. Vor 20 Uhr werden belanglose Sendungen wie "Bares für Rares" wiederholt. Nach 20 Uhr besteht das Programm so gut wie ausschließlich aus Krimis, obwohl laut Programmkonzept die Zeit "zwischen 17 und 21 Uhr dezidierte Familienzeit" sein soll. ZDFneo sollte eigentlich "zur Entwicklungsplattform und zum Innovationsmotor für die ZDF-Programmfamilie werden. Systematisch sollen von Beginn an Formate, Genres und Protagonisten getestet werden, die bei Erfolg auch im Hauptabendprogramm Verwendung finden können." Und das Programmschema sollte sich "vor allem am Tagesablauf der jungen Familien orientieren".

Das mag in den Anfängen von ZDFneo so gewesen sein, als das Programm noch jung, modern und eine interessante Alternative zu den herkömmlichen Programmen war; das ist aber schon lange nicht mehr so. In einem wahllos herausgegriffenen Zweiwochenzeitraum im November waren fast nur Krimis nach 20 Uhr zu finden. Am 6. Januar zum Beispiel wurden nach "Bares für Rares" ab 10.20 Uhr bis Mitternacht sieben Krimis ausgestrahlt - unterbrochen durch vier Stunden Wiederholungen der "Schwarzwaldklinik".

Sehr viel besser sieht das heutige ARD-Programm One auch nicht aus. Mit dem rechtlich festgelegten Programmkonzept von 2009 hat es ebenfalls nur noch wenig zu tun. Vergleichen wir gerechterweise auch das Programm am 6. Januar ab 9 Uhr bis 24 Uhr: Acht Krimis, unterbrochen zwischen 10.45 und 16.10 Uhr durch Wiederholungen von "Brisant", "Sturm der Liebe", "In aller Freundschaft" und einer Tragikomödie.

Aufgabe der Gremien

Diese Entwicklung ist eindeutig nicht Schuld der Länder; sie haben über die Programmkonzepte etwas anderes beauftragt, das sicher zum Funktionsauftrag gerechnet werden kann. Offenbar kontrolliert aber niemand in den Sendern ernsthaft, ob die verbindlich zugesagten Konzepte auch dauerhaft eingehalten und umgesetzt werden. Das wäre Aufgabe der Gremien, was allerdings bei der Anzahl der Programme zugegebenermaßen nicht leicht ist und Zeit erfordert.

Dennoch muss man angesichts der rasanten Entwicklung der Medienwelt und ihrer linearen und nonlinearen Angebote fragen, ob die derzeitige Ausgestaltung des Auftrags im Medienstaatsvertrag mit den konkreten Beauftragungen einzelner Programme noch zeitgemäß und sinnvoll ist. Der Auftrag legt Programme fest, die aus heutiger Sicht so nicht mehr sinnvoll und erforderlich erscheinen, aber aufgrund staatsvertraglicher Beauftragung nicht einfach aufgegeben werden können. Zum anderen verhindert das derzeitige Regelungssystem, dass die Sender wünschenswertes Neues machen dürfen. Die im Jahr 2015 sehr mühsam erfolgte Beauftragung von Funk, dem Onlineangebot für junge Leute, die im Rundfunkstaatsvertrag geregelt wurde und durch 16 Landtage ratifiziert werden musste, ist ein beredtes Beispiel dafür, wie aufwendig es ist, etwas Neues, Auftragsgemäßes zu realisieren.

Schon vor Jahren wurden aus der Medienpolitik Vorschläge gemacht, die dieses Dilemma auflösen sollten. Der Hamburger Bürgermeister Peter Tschentscher plädierte im Mai 2018 dafür, künftig keine konkreten Konzepte für einzelne Angebote mehr zu diskutieren und zu bewerten (epd 28/18). Besser sei es, die Länder würden mittels der Qualitätskriterien, die für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gelten, beschreiben, was sie von den Senden inhaltlich und strategisch erwarten und sie mit einem Budget ausstatten, das ihnen die Erreichung dieser Ziele ermöglicht. Wenn dieses Budget noch vernünftig indexiert würde, sei das ein Ausweg aus einer aktuell eher verzweifelt wirkenden politischen Diskussion.

Das Indexmodell

Ähnlich votierte die Mehrzahl der Länder, darunter auch Sachsen, Bayern, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein sowie - das ist aktuell interessant - auch Sachsen-Anhalt. Dessen Staatskanzleichef Rainer Robra konnte daher im Deutschlandfunk am 3. Dezember 2020 darauf verweisen, dass sein Land schon früh für eine Neubestimmung des Auftrags und ein indexiertes Budget-Modell geworben habe, das aber leider nicht von allen Ländern mitgetragen worden und am Widerstand der FDP gescheitert sei. Es sei wichtig, dass sich "die Länder wirklich ausschließlich und schwerpunktmäßig auf Auftrag und Struktur der Kernkompetenzen konzentrieren und nicht alle vier Jahre wieder die Beitragsdebatte führen müssen".

Diese Diskussion wurde leider abgebrochen, weil sich die 16 Länder nicht auf eine gemeinsame Lösung verständigen konnten und dann der nächste KEF-Bericht bevorstand. Es gab zwar Ende 2018 ein Eckpunktepapier, dabei blieb es aber bis heute, die Debatte wurde auf Mitte 2022 vertagt. Carsten Brosda, der Hamburger Kultursenator, und der Medienwissenschaftler Wolfgang Schulz haben im Juni 2020 in ihrem Beitrag "Wir brauchen eine neue Medienpolitik" in der "Frankfurter Allgemeinen Zeitung" noch einmal mit Nachdruck auf die Notwendigkeit von Neuregelungen hingewiesen.

Unter dem Eindruck von Sachsen-Anhalt haben nun die Koordinatoren der Rundfunkkommission der Länder, Heike Raab (Rheinland-Pfalz) und Oliver Schenk (Sachsen), erklärt, die Länder wollten den Reformprozess zum Auftrag und zur Struktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks schneller vorantreiben. Man sehe weitere Einsparungs- sowie Optimierungsmöglichkeiten bei der Struktur, die von den Sendern umgesetzt werden müssten.

Der ARD-Vorsitzende Tom Buhrow sagte allerdings nach der Eilentscheidung des Bundesverfassungsgerichts: "Wir haben mit vielen Reformen, Kürzungen und Sparmaßnahmen im Großen und Ganzen ausgeschöpft, was man hinter den Kulissen tun kann." In der "Süddeutschen Zeitung" sagte er: "Ein Ausbleiben der Beitragsanpassung wird gravierende Maßnahmen erfordern, die man im Programm sehen und hören wird."

Ist das wirklich überzeugend? Gleich mit Programmkürzungen zu argumentieren, bevor man sich einmal ernsthaft mit Strukturveränderungen und der Frage befasst hat, ob wirklich alles, was derzeit im Programm zu finden ist, in Stein gemeißelt ist, ist zu einfach.

Schon bei der Strukturdebatte und dem von den Ländern den Anstalten abverlangten Maßnahmenplan blieben Vorschläge zu Veränderungen im Programm bewusst außen vor, was überrascht hat, wie auch der frühere SWR-Justiziar Hermann Eicher kurz vor seinem Ausscheiden ausgeführt hat (epd 28/20). Die Strukturveränderungsvorhaben der ARD von 2017 beinhalteten zwar Einsparungsmaßnahmen von rund 800 Millionen Euro innerhalb von zehn Jahren. Das entspricht allerdings aufs Jahr gerechnet nur einer Einsparung von einem Prozent der Erträge, was schwerlich als wirkliche Strukturreform angesehen werden kann und daher sowohl von der KEF, wie erst kürzlich wieder im 22. Bericht, und auch von den Ländern für nicht ausreichend befunden wurde (epd 41/17).

So einfach wird man es sich daher bei ARD und ZDF mit dem Thema Strukturreform nicht noch einmal machen können. Forderungen in dieser Richtung werden seit 2018 immer wieder laut und im Dezember 2020 sagte der medienpolitische Sprecher der CDU in Thüringen, Andreas Nowak, in der "Frankfurter Allgemeinen Zeitung", wenn die Öffentlich-Rechtlichen jetzt keine Reformen einleiten würden, werde sich die CDU beim nächsten Mal nicht mehr für eine Beitragserhöhung aussprechen. Er habe aber nach einer Klausur mit Karola Wille und Tom Buhrow, auf der Tacheles geredet worden sei, den Eindruck, dass das Thema jetzt endlich bei den Anstalten angekommen sei. Man darf gespannt sein.

Gemeinsame Diskussionen

Hätte es etwas genutzt, wenn ARD und ZDF frühzeitig die Diskussion um Auftrag und Finanzierungsmodell mehr unterstützt hätten? Ich glaube schon. Denn wiederholt haben einzelne Länder dafür geworben, die Debatte mit den Sendern zusammen zu führen. Heike Raab sagte im Oktober 2018, nur gemeinsam mit den Anstalten werde es gelingen, einerseits den Auftrag durch ein qualitativ ansprechendes Angebot zu erfüllen und andererseits eine von Akzeptanz getragene Finanzierung zu gewährleisten. Leider haben sich ARD und ZDF diesem Wunsch bislang weitgehend verschlossen.

Der damalige ARD-Vorsitzende Wilhelm meinte im November 2018, es sei Aufgabe des Gesetzgebers zu bestimmen, was die Gesellschaft von den Anstalten bestellt und eine Entpolitisierung des Auftrags widerspreche dem Verfassungsrecht. Und Lorenz Wolf, der damalige Vorsitzende der ARD-Gremienvorsitzendenkonferenz, wunderte sich über das Ansinnen der Länder und sagte im Juli 2018, die Politik mache nach seiner Wahrnehmung Anstalten, den Auftrag den Gremien zuzuschieben, "aber das ist nicht unsere Aufgabe".

Auch Tom Buhrow sieht das ähnlich. Auf die Frage des "Spiegel", ob man nicht Tagesschau24, ZDFinfo und Phoenix zu einem Infokanal zusammenlegen könne, antwortete er im Dezember 2020, solche Gedanken seien der ARD nicht fremd. "Aber: Das ist eine politische Entscheidung, darüber haben wir nicht zu befinden." Und im "Handelsblatt" erklärte er, die Länder hätten doch den Hebel, all das, was sich in 20 Jahren an Unbehagen aufgestaut habe, neu zu justieren; sie hätten das Recht und die Pflicht, die Sender zu beauftragen und stünden in der Verantwortung für den Auftrag.

Wirklich nur die Länder? Die Sender nicht auch? Unternehmenspolitisch halte ich das für wenig überzeugend und auch rechtlich nicht für zutreffend. Kai Gniffke, der Intendant des SWR, sieht das anders. Er hat sich nicht nur für weitergehende Reformen in der ARD, sondern auch für eine Zusammenarbeit mit den Ländern bei der Bestimmung des Auftrags ausgesprochen.

Es gibt ein sehr gutes Beispiel, wie man erfolgreich zusammenarbeiten kann: Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag wäre ohne die engagierte Mitarbeit der ARD, hier ist besonders Hermann Eicher, der ehemalige Justiziar des SWR, zu nennen, ganz sicher nicht zustande gekommen und durch alle Instanzen erfolgreich verteidigt worden. Es geht also durchaus gemeinsam!

Flexibler Auftrag

Mit dem indexierten Budget-Modell wäre viel gewonnen: Der Auftrag wird abstrakt, vielleicht etwas detaillierter als bisher, formuliert. Nur noch bestimmte, für die Grundversorgung unverzichtbare Programme werden festgelegt: das Erste, das Zweite, die regionale Versorgung durch die Dritten, Kika sowie 3sat und Arte. Ob und wie die anderen derzeitigen Programme weitergeführt oder eventuell zusammengeführt werden, entscheiden die Anstalten. Sie erhalten ein Budget, mit dem sie den Auftrag erfüllen und haben dabei entsprechend ihrer durch Artikel 5 des Grundgesetzes garantierten Programmautonomie Ermessensspielräume, wie sie das mit welchen Programmen und Onlineangeboten tun und auf welchen Verbreitungswegen.

Der Auftrag muss so flexibel ausgestaltet sein, dass die Sender Gemeinwohlnetzwerke sein und gemeinwohlorientierte Kommunikationsräume schaffen können, wie es Karola Wille formuliert hat.

Natürlich ist es nicht ganz einfach, zunächst die finanzielle Basis dieses Budgets festzulegen, auf der dann spätere Indexierungen aufsetzen. Hier wird man vom aktuellen Budget von rund acht Milliarden Euro auszugehen haben, das dann aber flexibler als bisher von den Sendern genutzt werden kann, um einerseits nicht mehr Erforderliches einzustellen und andererseits die dadurch freiwerdenden Mittel für Neues zu nutzen. Es ist des Schweißes der Edlen wert, sich darüber endlich gemeinsam seitens der Sender und der Länder Gedanken zu machen, denn das derzeitige Finanzierungssystem ist, wie man sieht, an seinen Grenzen angelangt.

Es ist an der Zeit, die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks abzusichern. Gerade jetzt erfährt er nicht nur wegen seiner unbestreitbar positiven Leistungen in der Pandemie allgemein große Anerkennung. Und wenn sich die Anstalten nicht ernsthaft und rasch um eine Neuausrichtung und -justierung von Auftrag und Finanzierung bemühen, kommen schnell ganz neue Ideen auf, wie etwa bei Teilen der CDU, die den Rundfunkbeitrag in einen Medienfonds umwandeln wollen, aus dem öffentlich-rechtliche Inhalte finanziert werden könnten. Das geht einher mit immer wieder laut werdenden Forderungen, ARD und ZDF zu privatisieren.

Die vom Bundesverfassungsgericht attestierte Bestands-, Entwicklungs- und Finanzierungsgarantie bedeutet ja nicht, dass alles in Stein gemeißelt ist und so bleiben muss wie es derzeit ist. Es muss Entwicklung möglich sein, um insbesondere auch die jüngere Generation wieder durch geeignete Angebote zu erreichen.

Bei solchen Überlegungen muss auch ernsthaft die Frage erörtert werden, ob die Zahl der mehr als 60 Hörfunkprogramme, von denen sich einige nur wenig voneinander unterscheiden, erforderlich ist oder nicht durch mehr Kooperationen zwischen den Sendern reduziert werden kann, ohne dass damit inhaltliche, insbesondere regionale Einbußen eintreten.

Ebenso darf man fragen, ob alle derzeitigen beauftragten Fernsehprogramme so aufrechterhalten werden müssen. One und ZDFneo sind sicher verzichtbar, auch deshalb, weil die Mediatheken immer stärker genutzt werden und dort die in den beiden Programmen abgespielten Wiederholungen leicht zugänglich gemacht werden können.

Auch Hermann Eicher bezweifelt, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk das Jahr 2030 mit 20 linearen Fernsehprogrammen erreicht und hat angeregt, darüber nachzudenken, ob man nicht auch bei den Dritten Programmen Veränderungen vornimmt, die den regionalen Anteil unangetastet lassen, aber die ohnehin weitgehend ähnlichen Sendestrecken vom Vormittag bis in den frühen Nachmittag mehr vereinheitlichen (epd 28/20).

Das Vetopotenzial

Das indexierte Budget-Modell sollte nun ernsthaft gemeinsam von Ländern und Sendern entwickelt werden. Verfassungsrechtlich ist das Modell nicht problematisch, denn das Bundesverfassungsgericht hat schon im ersten Rundfunkfinanzierungsurteil von 1992 festgestellt, dass gegen indexgestützte Berechnungsmethoden keine Bedenken bestehen und dass die Beitragshöhe - gerade, weil diese von medienpolitischen Aspekten freigehalten werden muss - nicht zwingend von 16 Länderparlamenten bestimmt werden muss. Vielmehr komme auch eine Delegation in Betracht.

Das Gericht hat weitblickend schon vor fast 30 Jahren den Gesetzgeber aufgefordert zu prüfen, ob er weitere Vorkehrungen für nötig hält, um rechtzeitige und programmneutrale Gebührenanpassungen zu sichern. Wörtlich heißt es: "Dazu gehört insbesondere die Erwägung, ob das Vetopotential, das in dem Einstimmigkeitsprinzip beim Abschluss von Staatsverträgen liegt, für den besonderen Fall der Gebührenfestsetzung gemindert werden sollte."

Im zweiten Rundfunkfinanzierungsurteil von 2007 fand sich schon ein deutlicher Fingerzeig des Gerichts für eine notwendige Veränderung des Verfahrens. Dort heißt es "Auch einer weiterreichenden Umstrukturierung des Verfahrens im Sinne einer Vollindexierung, wie sie in anderen europäischen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union seit langem praktiziert wird, stehen von Verfassungs wegen grundsätzlich keine Hindernisse entgegen, zumal ein derartiges Vorgehen in besonderem Maße geeignet ist, das Gebührenfestsetzungsverfahren gegen sachfremde Einflüsse abzuschirmen."

Weises und vorausrausschauendes Bundesverfassungsgericht! Bevor ein "zweites Sachsen-Anhalt" droht, ist es nun endlich an der Zeit, umgehend gemeinsam an eine Reform des Auftrags, der Struktur und der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu gehen, die diese wichtige, von den Alliierten nach dem Zweiten Weltkrieg ganz bewusst zur Sicherung des demokratischen Gemeinwesens eingerichtete Institution für die Zukunft aufstellt und sichert. Denn der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist Gemeinwohl und damit für unsere Demokratie systemrelevant.

Aus epd medien 4/21 vom 29. Januar 2021

Jürgen Betz