Aushöhlung des Quellenschutzes

Wenn der Staat bei Journalisten mitliest

Die Bundesregierung arbeitet derzeit an einem neuen Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BND). Das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe hatte im Mai das bestehende Gesetz für verfassungswidrig erklärt, allerdings das Aufklärungsinteresse des Geheimdienstes grundsätzlich bestätigt (epd 44, 22/20). Die Verfassungsrichter sahen insbesondere in der derzeitigen anlasslosen Massenüberwachung von E-Mails und Telefonaten durch die Auslands-Fernmeldeaufklärung des BND einen Verstoß gegen das im Grundgesetz geschützte Telekommunikationsgeheimnis und die Pressefreiheit. Mehrere ausländische Investigativ-Journalisten, die Organisation Reporter ohne Grenzen (RSF) und ein Rechtsanwalt hatten Verfassungsbeschwerde eingelegt. Der Gesetzgeber hat bis Ende 2021 Zeit, das Gesetz neu zu gestalten. Der Journalist Daniel Moßbrucker, der für RSF an der Verfassungsbeschwerde beteiligt war, macht in diesem Beitrag darauf aufmerksam, dass der journalistische Quellenschutz bei digitaler Überwachung seit Jahren schleichend geschwächt wird und nicht mehr das Schutzniveau aus analogen Zeiten erreicht. Mehrere geplante Novellen von Geheimdienstgesetzen könnten es ermöglichen, Medien und Medienschaffende zu überwachen, um die Bundesregierung politisch zu unterrichten. Moßbrucker hat sich als Journalist auf die Themen Überwachung, Datenschutz und Internetregulierung spezialisiert. An der Universität Hamburg schreibt er derzeit an einer Dissertation zum Thema "Journalismus und Überwachung".

Es gehört zum journalistischen Selbstverständnis, möglichst viel über staatliche Behörden und ihre Arbeit wissen zu wollen. Bei deutschen Geheimdiensten ist es jedoch schwierig bis unmöglich zu erfahren, was sie tun. Das mag im Grundsatz die Idee eines geheim agierenden Dienstes sein, doch in Deutschland sind selbst die abstrakten Gesetzesgrundlagen für Geheimdienste so vage, kompliziert und verschachtelt formuliert, dass die Nachrichtendienste für die Gesellschaft eine Art "Blackbox" im demokratischen Gefüge bilden.

Eine Gruppe ausländischer Journalistinnen und Journalisten wollte dies ändern. Sie waren überzeugt, dass sich der Bundesnachrichtendienst (BND) nicht an grund- und menschenrechtliche Schranken halte, wenn es um die Überwachung journalistischer Arbeit geht. Das Bündnis legte 2017 Verfassungsbeschwerde ein gegen das BND-Gesetz, welches die Große Koalition erst 2016 als Reaktion auf den Skandal um die Globale Überwachung durch den US-amerikanischen Geheimdienst NSA, in den auch der BND verwickelt war, verabschiedet hatte. Das Gesetz regelt eine digitale Massenüberwachung, bei dem der BND Millionen ausländischer Internet- und Telefonverbindungen durchleuchtet. Vor Gericht erklärte ein Vertreter des BND, dass der Dienst täglich (!) rund 154.000 Kommunikationsinhalte als "nachrichtendienstlich relevant" aussortiere.

Geheimhaltung ist kein Selbstzweck

Die klagenden Journalistinnen und Journalisten kritisierten, dass ihre Kommunikation mit Quellen davor nicht geschützt werde. Da der BND seine Überwachungsdaten teils voll automatisiert mit ausländischen Geheimdiensten teilen darf und dafür mit Diensten auch aus weniger demokratischen Ländern kooperiert, steht gar die physische Sicherheit der Journalisten auf dem Spiel.

Das Bundesverfassungsgericht urteilte im Mai in dem international viel beachteten Verfahren, dass diese Überwachungspraxis des BND in vielfacher Hinsicht verfassungswidrig sei - auch weil der BND damit die Pressefreiheit verletze. Die Bundesregierung hat nun bis Ende 2021 Zeit, die Arbeit des BND auf den Boden des Grundgesetzes zu stellen.

Klar ist durch den Richterspruch: Die Bundesregierung muss nach Jahrzehnten der Geheimhaltung nun Farbe bekennen, wie sie das Verhältnis von Staat und Medien im Hinblick auf ihre Geheimdienste ordnen will. Obwohl es die sogenannte strategische Fernmeldeaufklärung mindestens seit den 1960er Jahren gibt, muss erstmals gesetzlich geregelt werden, wie journalistische Medien davor zu schützen sind. Aus der Geheimhaltungsbedürftigkeit des BND lasse sich nicht ableiten, dass "seine Rechtsgrundlagen möglichst weitgehend im Dunklen bleiben müssten", heißt es im Urteil. Geheimhaltung sei "kein Selbstzweck".

Ein im September vom Internetportal "Netzpolitik.org" veröffentlichter Entwurf des federführenden Kanzleramtes für das neue Gesetz legt nahe, dass die Pressefreiheit künftig in der Abwägung mit sicherheitspolitischen Interessen deutlich zurücktreten soll. Wenn der Bundesnachrichtendienst in Zukunft nämlich "Informationen über das Ausland" sammelt, die "von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung" sind, soll er "zum Zweck der politischen Unterrichtung der Bundesregierung" dafür ausländische Medien überwachen können. So steht es im Entwurf. Schutzrechte gibt es nicht. Auch zum Zweck der Gefahrenabwehr soll sich der BND künftig massenhaft in journalistische Kommunikation einschleusen können, wenn es das Sicherheitsinteresse des Bundes rechtfertige. Erkenntnisse daraus könnten dann wiederum in internationalen Geheimdienstnetzwerken getauscht werden.

Die Rede ist dabei nicht von wenigen, gezielten Überwachungsmaßnahmen, sondern der strategischen Fernmeldeaufklärung als massivstes und großflächigstes Überwachungswerkzeug, das es in Deutschland überhaupt gibt. Bei dieser Massenüberwachung forscht der BND mit Suchbegriffen in Datenströmen nach relevanten Informationen. Es geht zum Beispiel darum, die E-Mail-Domain "@washingtonpost.com" als Suchbegriff zu nutzen, um damit die gesamte E-Mail-Kommunikation der "Washington Post" massenhaft abfischen zu können.

Gefahr für Recherchekooperationen

Die Folgen eines solchen Gesetzes reichen weit über das Geheimdienstrecht hinaus und würden das Verhältnis in einer internationalen, digital vernetzten Weltgesellschaft mit international recherchierenden und kooperierenden Medien neu ordnen. Mit einem solchen Gesetz könnte die "Vierte Gewalt" systematisch dominiert werden von einer nationalen Regierung, die ihren enormen Überwachungsapparat zu politischen Zwecken einsetzt.

Was für deutsche Medien als abstraktes Problem noch weit entfernt klingen mag, könnte ihre Recherchefähigkeiten und -erfolge im In- und Ausland bald beeinflussen. Recherchekooperationen wie etwa die Enthüllungen der "Panama Papers" könnten durch den BND legal überwacht werden, um die Bundesregierung laufend über Recherchen der Journalistinnen und Journalisten politisch zu unterrichten. Der Trick: Die Überwachung müsste nicht bei einem deutschen, sondern einem ausländischen Medium ansetzen, das seine Daten mit einem deutschen Medium teilt.

Bei den Recherchen zu den "Panama Papers" waren Medien aus 76 Ländern beteiligt. Ein Schutzinteresse ausländischer Journalistinnen und Journalisten vor einer Überwachung aus politischen Gründen verneint das Kanzleramt im Entwurf. Es wäre sogar erlaubt, nicht "nur" passiv Gespräche abzuhören, sondern auch aktiv Smartphones oder ganze Server von Redaktionen im Ausland zu hacken und komplett zu durchsuchen.

Die Pläne des Kanzleramtes sind nur ein Glied in einer Reihe von Überwachungsgesetzen, in denen Schutzrechte für Medienschaffende ganz oder teilweise verneint werden. Im Oktober einigte sich die Bundesregierung darauf, allen 19 deutschen Geheimdiensten den umstrittenen Staatstrojaner im Inland zur Verfügung zu stellen. Damit können die Geheimdienste Smartphones oder Computer hacken, um so an stark verschlüsselte Kommunikation zu kommen, selbst wenn die über Ende-zu-Ende verschlüsselte Messenger wie Whatsapp oder Signal läuft. Auch hier werden Journalistinnen und Journalisten nicht grundsätzlich ausgenommen.

Anti-Terror-Kampf

Im November wurden zudem weit fortgeschrittene Pläne des EU-Ministerrats bekannt, wonach die Anbieter dieser Messenger mit Ende-zu-Ende Verschlüsselung verpflichtet werden sollen, "Generalschlüssel" vorzuhalten und Sicherheitsbehörden auf Verlangen auszuhändigen. Dieser Ansatz, der von der deutschen Ratspräsidentschaft vorangetrieben wird, wäre ein Rückschlag für viele Journalistinnen und Journalisten, die so über einfache Weise geschützt mit Quellen kommunizieren können.

Bereits in der vergangenen Legislaturperiode geriet der journalistische Quellenschutz zunehmend unter Druck. Im Zeichen des Anti-Terror-Kampfes hatten Union und SPD 2016 und 2017 elf Gesetze erlassen, in denen die Befugnisse von Sicherheitsbehörden ausgebaut wurden. Sie dürfen mehr Daten erheben, diese für vielfältigere Zwecke abrufen und in größeren Datenbanken zusammenführen. Dazu kommen die Initiativen auf europäischer Ebene, um den Datenaustausch weiter zu internationalisieren.

Der Schutz von Journalistinnen und Journalisten vor Überwachung und Profiling wird in diesen Gesetzen kaum berücksichtigt. Es ist erstaunlich, dass die journalistische Branche diese Entwicklung überwiegend schulterzuckend hinnimmt, vielfach dürfte diese schleichende Erosion des Quellenschutzes in Verlagen und Rundfunksendern gar nicht bekannt sein. Die Gründe dafür sind vielfältig. Zuvorderst dürfte dies darin begründet sein, dass Deutschland ein Rechtsstaat ist und Redaktionen natürlich nicht flächendeckend bespitzelt werden. Zur Wahrheit gehört aber auch, dass es eine hohe Dunkelziffer geben dürfte.

Auskunftsrechte für Betroffene von Überwachung sind in Deutschland äußerst schwach. Wer überwacht wurde, erfährt dies fast nie. Behörden haben zu viele Möglichkeiten, eine Mitteilung doch nicht zu verschicken. Begründet wird dies meist damit, dass es sein könne, dass eine Person in Zukunft doch noch kriminell oder zumindest "interessant" würde - und man mit einer Benachrichtigung eine Bespitzelung erschweren könnte, weil sich die Person künftig vorsichtiger verhalten könnte. So kommen immer nur "Einzelfälle" ans Licht.

In Leipzig wurde beispielsweise 2018 bekannt, dass die Staatsanwaltschaft bei Ermittlungen in der Fanszene eines Fußballclubs mehrere Jahre lang auch die Telefonate von Journalisten abgehört hatte. In Hamburg erfuhr die Fotojournalistin Marily Stroux, dass sie mehr als 25 Jahre lang vom dortigen Verfassungsschutz beschattet wurde. Der "Spiegel" wiederum enthüllte 2017, dass der BND ab 1999 mindestens 50 Telefon- und Faxnummern oder E-Mail-Adressen von Journalistinnen und Journalisten oder ganzen Redaktionen auf der ganzen Welt überwachte. Unter den Zielen waren zum Beispiel die BBC, die "New York Times" und Reuters.

Einige dieser Überwachungs-Fälle waren rechtswidrig, doch Gesetzesänderungen ermöglichen Behörden zunehmend auch legal, Journalistinnen und Journalisten digital zu überwachen. In den vergangenen zehn Jahren entstand ein Mosaik aus Einzelmaßnahmen, unter welchen Umständen staatliche Stellen Daten über journalistische Recherchen im In- und Ausland abfangen dürften. Statistiken darüber gibt es aus Geheimhaltungsgründen nicht.

Heimliche Überwachung

Es gibt damit die paradoxe Situation in Deutschland, dass Journalistinnen und Journalisten als Folge des "Spiegel"-Urteils weiterhin umfassend vor Gericht schweigen dürfen über ihre Recherchen und Quellen. Aber Ermittlungsbehörden können das, was im Gerichtssaal nicht zur Sprache kommen muss, an vielen Stellen mittels heimlicher Überwachung legal erfahren und verwerten.

Möglich wurde dies durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2011. Darin bestätigte das Gericht im Grundsatz eine Regelung zur Telekommunikationsüberwachung, wonach Ermittlungsbehörden im Einzelfall abwägen können zwischen Sicherheitsinteressen und der Pressefreiheit. Der Staat könne im Einzelfall auch gegen Journalistinnen und Journalisten digital ermitteln. Das Urteil löste einen Trend aus, bei dem der Gesetzgeber das umfassende Zeugnisverweigerungsrecht für digitale Ermittlungsmethoden schrittweise relativierte. Geregelt ist dies in Paragraf 160a der Strafprozessordnung. Was das Bundesverfassungsgericht für den spezifischen Fall der Telekommunikationsüberwachung entschied, löste der Gesetzgeber aus diesem Kontext und machte es zur neuen Referenznorm für den journalistischen Quellenschutz.

In keinem seit 2011 erlassenen Sicherheitsgesetz findet sich noch ein generelles Verwertungsverbot für journalistische Kommunikation, wie es das analoge Zeugnisverweigerungsrecht mit nur wenigen Ausnahmen fordert. Stattdessen ist Paragraf 160a der Strafprozessordnung der neue Standard.

Dass das Kanzleramt nun sogar bei massenhafter Geheimdienstüberwachung aus politischen Gründen ein Schutzrecht für die Presse per se verneint, ist die nächste Stufe in diesem Erosionsprozess. Das Machtverhältnis von Staat und Medien wird im Digitalen neu geordnet, wenn das analoge Zeugnisverweigerungsrecht zum Papiertiger verkommt. Ein Gerichtsverfahren, in dem gegen Medienschaffende und ihre Quellen ermittelt würde und das sich allein auf analoge Ermittlungsmethoden stützt, ist heute undenkbar. Mit der Digitalisierung entsteht ein Kommunikationssystem, in dem jeder Winkel des Lebens digital messbar wird. Die Netzwerkgesellschaft ist eine der ubiquitären Überwachbarkeit.

Alles ist vernetzt

Indem der Gesetzgeber nun jede neue Ermittlungsmaßnahme an die Logik der Verhältnismäßigkeitsprüfung koppelt, wird der Schutz der Pressefreiheit insgesamt relativiert. Das mag nicht zwingend dazu führen, dass Medien den Staat nicht mehr kontrollieren können. Ihre Kommunikation jedoch ist nicht mehr "unantastbar", sondern sie kann abgefangen werden, wenn es Sicherheitsinteressen dient. Im Falle des BND-Gesetzes soll nun gar ein politisches Interesse genügen.

Wie ließe sich die Pressefreiheit in der Praxis da noch digital absichern? Zunächst können investigative Journalistinnen und Journalisten versuchen, sich mit Verschlüsselung gegen diese Entwicklung zu schützen. Die technischen und rechtlichen Überwachungsmethoden sind jedoch längst so weit, dass dies keinen Schutz mehr bietet, wenn Behörden ein echtes Interesse an der Kommunikation haben. Aufgrund des ubiquitären Charakters der Digitalisierung ist es ohnehin illusionär, sich komplett zu schützen. Alles ist miteinander vernetzt, viele Daten liegen bei privaten Internetanbietern, über deren IT-Sicherheit und Datenweitergabe nur wenig bekannt ist. Es ist auch nicht zu erwarten, dass sich der rechtliche Trend bei Überwachungsmaßnahmen umkehren kann, gewissermaßen "zurück in die Vergangenheit" zum klassischen Quellenschutz.

Neben dem Urteil des Verfassungsgerichts von 2011 spricht dafür auch, dass es in der Netzwerkgesellschaft schwieriger wird, journalistische Tätigkeit klar von anderen, semi-professionellen Kommunikationstätigkeiten abzugrenzen.

Ein Ansatz könnte daher darin bestehen, Freiheit und Sicherheit nicht gegeneinander abwägen zu wollen, sondern freiheitssichernde Prozesse in Strukturen von Sicherheitsbehörden selbst zu verankern, etwa in Form innovativer Kontrollverfahren von Überwachung. Staatliche Überwachung ist für den Journalismus vor allem deshalb gefährlich, weil die Furcht vor Überwachung Quellen abschrecken könnte, sich Medienschaffenden mitzuteilen. Wenn sie wissen, dass sämtliches Handeln im Einzelfall digital überwacht werden könnte, aber nie Gewissheit haben, ob dies auch passiert, kann dieses Nichtwissen einschüchtern. Bisher scheiterten Forderungen nach mehr Transparenz jedoch stets an der Geheimhaltungslogik, wonach Überwachung nur dann Sinn ergibt, wenn sie geheim ist und bleibt.

Eine Lösung könnte sein, die Kontrolle von digitaler Überwachung nicht per se öffentlich transparent zu machen, sondern sie mittels sogenannter kontradiktorischer Verfahren in die Behörden selbst zu verlagern. Dies hieße konkret, dass innerhalb von Behörden Organe entstünden, welche behördenintern die Interessen besonders von Überwachung gefährdeter Gruppen repräsentieren, neben Advokaten des Journalismus etwa auch für die Anwaltschaft oder gesellschaftliche Minderheiten. Die Kontrolle würde damit nicht per se öffentlich, sondern die Öffentlichkeit würde innerhalb einer weiterhin weitestgehend geheimen Kontrolle abgebildet. Bisher sind verfahrensrechtliche Absicherungen wie etwa ein Richtervorbehalt für Überwachungsmaßnahmen im Strafverfahren auch deshalb wenig effektiv, weil immer nur die Sicherheitsbehörden selbst Argumente für eine Überwachung vorbringen müssen. Was fehlt, sind Gegenmeinungen.

Flankiert werden müssten diese kontradiktorischen Verfahren mit gestärkten Auskunftsansprüchen gegenüber Sicherheitsbehörden, in denen Journalistinnen und Journalisten ein gesteigertes Interesse geltend machen können bei der Frage, ob sie überwacht wurden. Bisher fragen Medienschaffende rechtlich "nur" als Privatpersonen bei Behörden an, welche die Anträge quasi immer mit Verweis auf Geheimhaltungsvorschriften abschmettern. Auch hier könnten kontradiktorische Verfahren helfen, bei den Anträgen behördenintern Partei zu ergreifen für die antragsstellenden Personen.

Eine solche Reform des Kontrollgefüges würde das Schutzniveau journalistischer Arbeit zwar nicht auf die Ebene des analogen Zeugnisverweigerungsrechtes heben, aber immerhin eine (erste) Korrektur sein in einer jahrelangen Entwicklung zugunsten von Sicherheitsinteressen. Die Pläne für ein neues BND-Gesetz verdeutlichen eindrücklich, dass eine grundlegende Korrektur der Kontrolle von Sicherheitsbehörden geboten ist, wenn sich das Machtverhältnis zwischen Staat und Medien nicht nachhaltig zulasten der Pressefreiheit verschieben soll.

Aus epd medien 47/20 vom 20. November 2020

Daniel Moßbrucker