"Anspruch auf bedarfsgerechte Finanzierung"

Stellungnahme von Bernd Holznagel zum ersten Medienänderungsstaatsvertrag

Sollte die geplante Erhöhung des Rundfunkbeitrags im Dezember im Landtag von Sachsen-Anhalt abgelehnt werden, könnten ARD und ZDF vor dem Bundesverfassungsgericht eine Beitragserhöhung einklagen. Das Verfassungsgericht könnte durch eine einstweilige Anordnung gewährleisten, dass der Rundfunkbeitrag wie geplant zum 1. Januar 2021 auf 18,36 Euro erhöht wird, schreibt der Münsteraner Medienrechtler Bernd Holznagel in einer Stellungnahme, die er für den Medienausschuss im Landtag Sachsen-Anhalt erstellt hat. Die CDU in Sachsen-Anhalt, die zusammen mit der SPD und den Grünen die Regierungskoalition bildet, hat am 18. November noch einmal bekräftigt, dass sie der von den Ministerpräsidenten beschlossenen Erhöhung des Rundfunkbeitrags um 86 Cent nicht zustimmen will. Holznagel ist Professor für Medienrecht an der Universität Münster. Wir dokumentieren die Stellungnahme im Wortlaut, in Absprache mit dem Autor ohne Fußnoten.

Ergebnisse

1. Die Landesparlamente dürfen nur von einem Beitragsvorschlag der KEF abweichen, wenn hierfür "nachvollziehbare Gründe" angeführt werden. Überdies darf die Abweichung nur der Verwirklichung von Zielen dienen, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben. Medienpolitische Erwägungen wie der Verweis auf das Ziel der "Beitragsstabilität" stellen keine zulässigen Abweichungsgründe dar.

2. Um ihren Anspruch auf bedarfsgerechte Finanzierung durchzusetzen, können die Rundfunkanstalten vor dem Bundesverfassungsgericht einen Antrag auf einstweilige Anordnung nach § 32 BVerfGG stellen und im Hauptsacheverfahren Verfassungsbeschwerde einlegen.

3. Das Bundesverfassungsgericht kann im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln. Es kann etwa durch die Ersetzung der parlamentarischen Zustimmung die Erhöhung des Rundfunkbeitrags zum 1.1.2021 gewährleisten.

Im Einzelnen

I. Das Beitragsfestsetzungsverfahren

Die vom Staat zu gewährleistende Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unter Einschluss seiner bedarfsgerechten Finanzierung. Die Finanzierung muss nach Art und Umfang den jeweiligen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerecht werden. Die Rundfunkanstalten dürfen hinsichtlich Programm, Finanzen und Technik nicht auf einen bestimmten Entwicklungsstand beschränkt werden. Vielmehr muss die Finanzierung so gestaltet sein, dass sie entwicklungsoffen und bedarfsgerecht ist. Die publizistische Konkurrenzfähigkeit muss gewährleistet sein.

Dem Rundfunkgesetzgeber steht bei der Ausgestaltung des Verfahrens zur Feststellung der Höhe des Beitrags zur bedarfsgerechten Finanzierung ein Gestaltungsspielraum zu. Er kann ein Indexierungsmodell wählen oder auch ein dreistufiges Festsetzungsverfahren, wie es derzeit in den §§ 1-7 RFinStV niedergelegt ist. Danach melden die Rundfunkanstalten auf der 1. Stufe ihren Bedarf an. Das "Initiativrecht" der Anstalten ergibt sich bereits aus dem Grundsatz der Programmakzessorietät. Auf der 2. Stufe hat die KEF die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten den angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Die KEF erarbeitet auf dieser Grundlage einen Beitragsvorschlag. Hierüber entscheiden auf der 3. Stufe abschließend die Landesregierungen und die Landesparlamente.

II. Gegenwärtiger Verfahrensstand

Die Ministerpräsidenten haben sich im März 2020 darauf geeinigt, den Rundfunkbeitrag auf den von der KEF vorgeschlagenen Betrag anzuheben. Sachsen-Anhalt enthielt sich damals. Im Juni unterzeichneten jedoch alle 16 Ministerpräsidenten den Ersten Medienänderungsstaatsvertrag. Der Ministerpräsident von Sachsen-Anhalt wies in einer Protokollnotiz explizit auf seine Enthaltung im Rahmen der MPK-Beschlussfassung am 12. März 2020 hin. Seine Unterschrift, so heißt es in der Notiz, solle lediglich dazu dienen, "die den 16 Länderparlamenten obliegende Entscheidung zu ermöglichen".

Das Thema "Beitragserhöhung" war Tagesordnungsgegenstand in der 28. Sitzung des Ausschusses für Bundes- und Europaangelegenheiten sowie Medien des Landtags Sachsen-Anhalt am 4.9.2020. Dabei ging es unter Punkt 1 und Punkt 3 der Tagesordnung in Anwesenheit der Intendantinnen und Intendanten des ZDF, des Deutschlandradios, des MDR und des WDR auch um die Haushalts- und Wirtschaftsführung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Der Landtag in Sachsen-Anhalt hat in seiner Sitzung vom 9.9.2020 über die Beitragserhöhung (Entwurf eines Gesetzes zum Ersten Medienänderungsstaatsvertrag - Drs. 7/6252) beraten. Der Gesetzentwurf wurde einstimmig in den Ausschuss für Bundes- und Europaangelegenheiten sowie Medien überwiesen.

Der Medienberichterstattung ist zu entnehmen, dass mit einer Zustimmung des Parlaments in Sachsen-Anhalt nicht zu rechnen ist. Der Abgeordnete Markus Kurze hat für CDU-Fraktion bereits in der Landtagssitzung und in der Sitzung des Medienausschusses die Ablehnung der Zustimmung zum KEF-Vorschlag angekündigt. Als Begründung verwies er in erster Linie auf die im Koalitionsvertrag von 2016 festgeschriebene Beitragsstabilität. Dort heißt es: "Bei der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks halten wir am Ziel der Beitragsstabilität fest.". Des Weiteren sei aus dem Kernauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ein schwerer Tanker geworden, der Ballast abwerfen müsse. Um bezahlbar zu bleiben, bräuchte es eine Strukturreform und man müsse sich noch einmal über den Auftrag unterhalten.

Die Fraktion der SPD und die Fraktion der Grünen haben indes die Zustimmung zum KEF-Vorschlag signalisiert. Wenn sich die Koalitionspartner (SPD, CDU, Grüne) nicht einigen, müssen sie sich bei der Abstimmung im Parlament enthalten. Dies ist so im Koalitionsvertrag vereinbart, in dem es heißt: "Die Fraktionen aller Koalitionsparteien werden im Landtag und seinen Ausschüssen nicht mit wechselnden Mehrheiten abstimmen."

Bei einer Enthaltung der Regierungsfraktionen hätte die Fraktion der AfD die Mehrheit im Parlament. Für die Fraktion der AfD hat der Abgeordnete Tobias Rausch in der Sitzung des Landtags vom 9.9.2020 in seinem Redebeitrag klargemacht, dass die AfD gegen die Beitragserhöhung stimmen wird. Er sagte: "Mit der AfD-Fraktion wird es keine Erhöhung der Beiträge geben. Eine Zustimmung zu der Zwangsfinanzierung lehnen wir grundsätzlich ab." Auf die Fraktion der Linken käme es dann nicht mehr an.

Die Entscheidung des Landesparlaments in Sachsen-Anhalt über den KEF-Vorschlag soll im Dezember 2020 getroffen werden. Um diese Entscheidung vorzubereiten, findet am 13.11.2020 erneut eine Sitzung des Ausschusses für Bundes- und Europaangelegenheiten sowie Medien statt. Die vollständige Ablehnung eines KEF-Vorschlags durch ein Landesparlament ist beispiellos. Zwar sind die Länderparlamente auch schon von dem Gebührenfestsetzungsvorschlag der KEF für den Zeitraum 2005 bis 2008 abgewichen. Aber sie haben sich geeinigt, einen geringeren Beitrag festzusetzen. Diesmal steht in Aussicht, dass gar keine Beitragserhöhung stattfindet.

Diese Stellungnahme prüft, inwiefern das bislang im Landtag vorgebrachte Argument der Betragsstabilität eine Abweichung des Parlaments vom KEF-Vorschlag zu rechtfertigen vermag (hierzu III.). Zudem wird untersucht, inwiefern das Bundesverfassungsgericht ggf. auf Antrag der Rundfunkanstalten eine fehlende parlamentarische Zustimmung ersetzen könnte, um die Beitragserhöhung gleichwohl zu ermöglichen (hierzu IV.).

III. Abweichung vom KEF-Beitragsvorschlag durch die Landesparlamente

1. Voraussetzungen für ein Abweichen

Da das gegenwärtige Beitragsfestsetzungsverfahren dem Parlament die abschließende Entscheidung über die Beitragshöhe zuweist, muss es auch die Möglichkeit haben, vom Beitragsvorschlag der KEF abzuweichen. Auch die gänzliche Zurückweisung des KEF-Vorschlags wird man als Abweichung werten können. Dies gebietet seine verfassungsrechtliche Stellung insbesondere im Hinblick auf das Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GG.16 Die Abweichungsbefugnis dürfe aber aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts andererseits nicht dazu führen, dass die Rundfunkfreiheit i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG leer laufe. Das Parlament dürfe daher seinen Gestaltungsspielraum "nur zur Verwirklichung von Zielen einsetzen, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben."

Um dies überprüfen zu können, fordern die Karlsruher Richter, dass im Falle der Abweichung vom KEF-Vorschlag "nachprüfbare Gründe" angegeben werden. Dies bedeute, dass ein Parlament die "seine Abweichung rechtfertigenden Tatsachenannahmen nachvollziehbar zu benennen und seine daran anknüpfende Bewertung offen zu legen" habe.

2. Interessen der Beitragszahler als zulässiger Abweichungsgrund

Die Landesparlamente sind in das gegenwärtige Beitragsfestsetzungsverfahren einbezogen, um durch die Übernahme der politischen Verantwortung für die Beitragshöhe zur Sicherung der Akzeptanz der Entscheidung bei den Bürgern beizutragen. Dieses Ziel dient offenkundig der Verwirklichung der Rundfunkfreiheit. Dem Parlament muss aber dann zugestanden werden, - wie es das Bundesverfassungsgericht ausdrückt -, "die Interessen der Gebührenzahler in seine Entscheidung" einzubeziehen. Dies sei aber nicht schrankenlos möglich, sondern nur unter Beachtung der "Grundsätze der Programmneutralität und Programmakzessorietät". Zulässige Abweichungsgründe ergäben sich daher aus den Gesichtspunkten des Informationszugangs und der angemessenen Belastung für die Gebührenzahler.

a) Sicherung des Informationszugangs der Bevölkerung

Der erstgenannte Abweichungsgrund erfordert, dass die Höhe des Beitrages infolge der Beitragserhöhung so hoch wäre, dass sie den Bürgern in nennenswerter Zahl den Informationszugang versperren würde. Ein solcher Sachverhalt wurde in der Sitzung des Landestages vom 9.9.2020 nicht vorgetragen.

b) Angemessenheit der Belastung der Beitragszahler

Der zweitgenannte Grund erfordert, dass die Belastung der Bürger durch den Beitrag nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis zu den Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und seiner Finanzierung steht. Sachlich ließe sich nach Maßgabe der Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts eine unangemessene Belastung der Beitragszahler durch den Rundfunkbeitrag nicht begründen. Bei der Erhöhung um 0,86 EUR zum 01.01.2021 handelt es sich um eine moderate Erhöhung. Seit 2015 ist der Beitrag stabil, bis März 2015 lag er bei 17,89 EUR.

Zwar mag die Wahrung der Beitragsstabilität legitime medienpolitische Bestrebung der Politik sein. Ein absolutes Verständnis von der Beitragsstabilität auf Jahre hinweg widerspricht aber bereits der verfassungsrechtlichen Finanzierungsgarantie, die sich am Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bemisst, wie ihn die Landesparlamente gesetzlich im Medienstaatsvertrag festlegen.

Die Länder wichen bereits vom Gebührenvorschlag der KEF für den Zeitraum 2005 bis 2008 ab. Sie stimmten zwar einer Gebührenerhöhung zu, aber nicht in der von der KEF vorgeschlagenen Höhe. Die Sender erhoben gegen die entsprechenden Zustimmungsgesetze Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht. Die Berufung der Länder auf eine deutlich angespannte wirtschaftliche Lage, die große Herausforderungen und finanzielle Einschränkungen für alle Teile der Bevölkerung mit sich bringe, hielt vor Gericht nicht stand. An dieser Erkenntnis vermag auch die aktuelle Corona-Lage nichts zu ändern. In der Landtagsdebatte vom 9.9.2020 ist jedenfalls hierzu nichts Detailliertes vorgetragen worden.

3. Unzulässige Abweichungsgründe

Programmliche Kritik am öffentlich-rechtlichen Rundfunk und andere medienpolitische Gründe können nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Abweichen von den KEF-Vorschlägen indes nicht rechtfertigen. Sie gehören nicht zu den Zielen, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben. Das Gericht betont in aller Deutlichkeit, dass Debatten um die Ausgestaltung des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks klar von der Festsetzung des Beitrags zu trennen sind:

"Das Erfordernis, die im Interesse der Rundfunknutzer liegende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu wahren, darf durch die Gebührenentscheidung ebenso wenig in Frage gestellt werden, wie das Verbot, mit der Gebührenentscheidung medienpolitische Zwecke zu verfolgen."

Ebenso deutlich hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass eine Berufung auf Einsparpotentiale bei den Anstalten ein Abweichen vom KEF-Vorschlag nicht rechtfertigen kann. Die Einhaltung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit durch die Anstalten und daraus resultierende Einsparpotentiale bei den Anstalten werden bereits von der KEF im Prüfverfahren berücksichtigt, das dem Beitragsvorschlag zugrunde liegt. Dies spiegelt sich im aktuellen KEF-Vorschlag wider, dem bereits deutliche Abzüge von den Bedarfsanmeldungen der Anstalten in Höhe von ca. EUR 1,5 Milliarden zugrunde liegen.

Wenn in der Landtagsdebatte vom 9.9.2020 unter Verweis auf den Koalitionsvertrag gegen den KEF-Vorschlag das Argument der "Beitragsstabilität" angeführt wird, handelt es sich um eine medienpolitische Zielsetzung. Eine solche stellt jedoch keinen zulässigen Abweichungsgrund dar. Das gleiche gilt für den Hinweis auf die Bezahlbarkeit der Rundfunkanstalten, den Bedarf einer Strukturreform im öffentlich-rechtlichen Rundfunk oder die angeblich überhöhten Gehälter der Intendantinnen und Intendanten.

IV. Durchsetzung des Finanzierungsanspruchs der Rundfunkanstalten

Die Rundfunkanstalten können ihren verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf bedarfsgerechte Finanzierung vor dem Bundesverfassungsgericht einklagen. Sollte die Beitragserhöhung an der fehlenden Zustimmung eines einzigen Landesparlaments zum Staatsvertrag scheitern, können die Anstalten eine einstweilige Anordnung beantragen. In der Hauptsache können die Anstalten Verfassungsbeschwerde erheben.

1. Verfassungsbeschwerde der Anstalten in der Hauptsache

Statthaftes Verfahren in der Hauptsache ist die Verfassungsbeschwerde. Verfassungsbeschwerde können die Anstalten erheben. Das gegenständliche Verfahren würde sich zwar von dem bereits skizzierten Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zum Gebührenfestsetzungsvorschlag der KEF für den Zeitraum 2005 bis 2008 unterscheiden, da hier erstmals die Umsetzung eines Beitragsvorschlags in seiner vollen Höhe abgelehnt werden würde. Mit Blick auf die verfassungsrechtlich garantierte Rechtsschutzgarantie kann es jedoch für die Beschwerdebefugnis der Anstalten keinen Unterschied machen, ob ein Beitragsvorschlag nur zum Teil (damals) oder überhaupt nicht (wie jetzt diskutiert) umgesetzt wird. Vielmehr muss sich die Beschwerdebefugnis der Anstalten erst recht für den Fall ergeben, dass einzelne Länderparlamente die Umsetzung des Beitragsvorschlages in voller Höhe verweigern.

Beschwerdegegenstand ist in diesem Falle die verweigerte Umsetzung der staatsvertraglichen Regelung über die Anhebung der Beitragshöhe. Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde kann ausnahmsweise auch ein gesetzgeberisches Unterlassen sein. Dies ist nach dem Bundesverfassungsgericht unter anderem möglich, wenn sich der Beschwerdeführer auf einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes berufen kann, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht im Wesentlichen umgrenzt hat.

Einen solchen Auftrag enthält das Grundgesetz in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Gesetzgeber ist danach auch verpflichtet, die bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Diesem Auftrag ist er mit der Ausgestaltung des Beitragsfestsetzungsverfahrens im Rundfunkstaatsvertrag und im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag nachgekommen. Die Landesparlamente sind aber auch verpflichtet, bei der Durchführung dieses Verfahrens mitzuwirken. Im Beitragsfestsetzungsverfahren ist die Zustimmung der Länder zur Umsetzung des zwischen den Ministerpräsidenten geschlossenen Staatsvertrages erforderlich. Die vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen engen Abweichungsgründe vom KEF-Vorschlag liegen ersichtlich nicht vor.

2. Einstweiliger Rechtsschutz nach § 32 Abs. 1 BVerfGG

a) Prüfungsmaßstab

Das Bundesverfassungsgericht kann nach § 32 Abs. 1 BVerfGG einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der Prüfung, ob diese Voraussetzungen gegeben sind, ist wegen der weittragenden Folgen einer verfassungsgerichtlichen einstweiligen Anordnung nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen. Dabei müssen die Gründe, welche für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme sprechen, außer Betracht bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung erwiese sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet.

Das Bundesverfassungsgericht hat lediglich die Nachteile abzuwägen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber in der Hauptsache Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg versagt wäre. Hier kommt es auf die Folgenabwägung an, da die Verfassungsbeschwerde, wie dargelegt, weder offensichtlich unzulässig noch unbegründet ist.

b) Folgenabwägung

In der Folgenabwägung sind zunächst die Nachteile zu ermitteln, die entstünden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte. In diesem Fall könnte die Beitragserhöhung nicht ab dem 1.1.2021 Inkrafttreten. Eine funktionsgerechte Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wäre dann ab dem 1.1.2021 für den Beitragszeitraum 2021-2024 nicht mehr gewährleistet.. ARD, ZDF, Deutschlandradio und ARTE fehlen dann anteilig die gegenüber dem Beitragszeitraum 2017 bis 2020 bereits gestiegenen und noch steigenden Kosten.

Wird die Beitragserhöhung nicht akzeptiert, müssten die Anstalten in den nächsten Jahren auch bei den Programmen erhebliche Kürzungen vornehmen. Die KEF hatte im 20. Bericht für die Jahre 2017 bis 2020 für den Programmbereich einen Bedarf von 16,1 Mrd. € festgestellt. Für die Jahre 2021 bis 2024 liegt der festgestellte Bedarf bei 17,2 Mrd. €. Den Anstalten würden folglich 1,1 Mrd. € beim Programmbedarf fehlen.

Getroffen würde dadurch auch die besonders wichtige Ausweitung der digitalen Angebote im Internet. Im Bereich der Telemedien ergibt sich der Mehrbedarf der Anstalten in erster Linie aus der Ausweitung des Online-Angebots und einem höheren Verbreitungsaufwand. Die Kosten für die Bereitstellung der Telemedien umfassen dabei auch interne Kosten wie Technik, laufenden Betriebsaufwand und Personalaufwand, Systemadministration und Wartung. Eingepreist hat der 22. KEF-Bericht für das gesetzlich beauftragte Telemedienangebot von ARD, ZDF, Deutschlandradio und ARTE im Beitragszeitraum 2021 bis 2024 Gesamtkosten i.H.v. 1.371,1 Mio. € und damit 233,2 Mio. € mehr (+20 %) als im Zeitraum 2017 bis 2020.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner jüngsten Rechtsprechung die wachsende Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bekräftigt. Die Netz- und Plattformökonomie des Internet und die sozialen Netzwerke führten zu "schwieriger werdender Trennbarkeit zwischen Fakten und Meinung, Inhalt und Werbung sowie zu neuen Unsicherheiten hinsichtlich Glaubwürdigkeit von Quellen und Wertungen." Das Gericht hat angesichts der Gefahren von Desinformation, Filterblasen, Hassrede, Monopolbildungen und Vielfaltsverengungen im Internet den verfassungsrechtlichen Auftrag des beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks aktualisiert.

Erst 2019 haben die Länder mit dem 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrag die Anstalten beauftragt, ihre Onlineaktivitäten auszudehnen. Dieser Auftrag muss nun bedarfsgerecht finanziert werden. Andernfalls kann er nicht ausreichend umgesetzt werden. Es droht ein Schaden für die Rundfunkfreiheit und damit für die freie, individuelle und öffentliche Meinungsbildung.

Die Unterfinanzierung der Anstalten würde auch nicht durch ein späteres Urteil des Bundesverfassungsgerichts und eine rückwirkende Beitragserhöhung oder einen anderweitigen Ersatz der entgangenen Beitragseinnahmen kompensiert werden. Auch für die Folgeperiode gilt der Grundsatz der bedarfsgerechten Finanzierung der Anstalten. Bei einer nachträglichen Kompensation der entstandenen Ausfälle in der Folgeperiode wären die Anstalten überfinanziert. Eine rückwirkende Beitragserhöhung oder der anderweitige Ersatz entstandener finanzieller Ausfälle scheidet damit aus.

Für den Fall, dass die einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg versagt wäre, fällt nachteilig ins Gewicht, dass den in § 7 Abs. 2 RFinStV vorgesehenen Abweichungsbefugnissen des Parlaments vom KEF-Vorschlag nicht Rechnung getragen würde. Würde die parlamentarische Zustimmung zum KEF-Vorschlag durch das Bundesverfassungsgericht erfolgen, würde der Beitragserhöhung eine politische Legitimation verliehen werden, die das Parlament gerade nicht erteilen will.

Im Ergebnis wiegen die Nachteile schwerer, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, aber die Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache Erfolg hätte. Der Gestaltungsraum des Parlaments ist bei seiner Entscheidung über den Vorschlag der KEF von vornherein auf eine Reihe eng definierter Abweichungsgründe beschränkt. In der Sache ist der parlamentarische Umsetzungsakt eher eine "staatsnotariell-legislative Beurkundung" der sich aus dem KEF-Vorschlag ergebenden Beitragshöhe und keine autonome Entscheidung des Parlaments über den Finanzierungsrahmen der Rundfunkanstalten.

Insofern hält sich die Beschränkung der verfassungsrechtlichen Stellung des Parlaments von vornherein in Grenzen. Demgegenüber hätte die Verweigerung einer Beitragserhöhung u.a. für die Beschäftigten der Anstalten gravierende Konsequenzen. Von erheblichem Gewicht wäre auch, wenn der notwendige Ausbau des digitalen Angebots durch die Verweigerung der Beitragserhöhung abgebremst würde. Die Rundfunkanstalten dürfen nicht daran gehindert werden, in den nächsten Jahren ihre notwendige digitale Transformation durchzuführen. Hier können schwer einholbare Fehlentwicklungen entstehen, etwa dass die junge Generation nicht mehr angemessen erreicht werden kann, die Informationen hauptsächlich im Internet und aus sozialen Netzwerken bezieht. Gerade in der gegenwärtigen von der Netz- und Plattformökonomie des Internets und den sozialen Netzwerken geprägten Medienlandschaft ist es daher wesentlich, dass ARD, ZDF und Deutschlandradio die von der KEF vorgesehenen Finanzmittel zur Verfügung stehen.