Dreieinhalb Jahre lang haben sich zwei Seiten gegenübergestanden, die sich kulturell fremd waren und offenbar erhebliche Verständnis- und Übersetzungsprobleme hatten. Einerseits ARD, ZDF und die deutschen Bundesländer, die das Verfahren gegen sie als Affront betrachteten. Die vom hehren Gut der Programmautonomie sprachen, vom historisch begründeten staatsfernen Rundfunk in Deutschland und vom Amsterdamer Protokoll aus dem Jahr 1997. Die nicht verstehen konnten, wie Brüsseler Bürokraten bloß auf die Idee kommen können, bei der durch die GEZ eingezogenen Rundfunkgebühr handele es sich um eine staatliche Beihilfe.

Andererseits die EU-Kommission, in Sonderheit die Generaldirektion Wettbewerb um die niederländische Kommissarin Neelie Kroes. Die Rundfunkangebote zunächst einmal als Wirtschaftsgüter ansieht, bei denen - wie in anderen Branchen - eine Verzerrung des Binnenmarktwettbewerbs durch staatliche Subventionen verhindert werden muss. Und die in leicht paradoxer Volte dem Staat noch mehr Befugnisse verordnen wollte, damit dieser umfassender als bisher über das deutsche Rundfunksystem wache.

Gremien werden gestärkt

Lost in Translation: Das war das Motto dieses langwierigen Stellungsspiels mit zahlreichen Tempo- und Taktikwechseln. Erst recht in der vergangenen Woche, als man am Montag eine Verhandlungslösung fand, sich dann überraschend wieder entzweite und am Freitag ebenso plötzlich die ultimative Einigung verkündete. Das ging so weit, dass der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck in Berlin wütend auf den Tisch haute und verkündete, man werde keinen "Staatsrundfunk" im Sinne der EU-Nachforderungen veranstalten, während Kommissarin Kroes über ihren Sprecher in Brüssel dementieren ließ, dass überhaupt Nachforderungen erhoben worden seien.

Wenn der Eindruck nicht täuscht, hat die Kommission kurz vor Ende des Spiels noch einmal versucht, ihre Karten voll auszureizen. Sie traut dem deutschen Modell einer internen Genehmigung durch plural besetzte Gremien nicht recht - lieber wäre es ihr, der Staat würde höchstselbst festlegen, was ARD und ZDF so alles treiben dürfen, in den Spartenkanälen, im Internet oder in den Tochterfirmen. Nun hat sich aber die Generaldirektion Wettbewerb auf einen Kompromiss eingelassen, mit dem die Bundesländer - die sich unter anderem von dem Medienrechtler Wolfgang Schulz, Direktor des Hamburger Hans-Bredow-Institutes, beraten ließen - gut leben können. Neelie Kroes hatte wohl Bedenken, die Sache vor dem Europäischen Gerichtshof weiterverhandeln zu lassen. Außerdem hat offenbar EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso gemahnt, das Verfahren zügig abzuschließen.

Gestärkt sehen können sich jetzt die oft als zahnlos gescholtenen Rundfunkgremien von ARD und ZDF. Künftig müssen sie alle Konzepte, die die Sender ab einer bestimmten Größenordnung im Bereich der neuen Medien und der digitalen Zusatzkanäle umsetzen wollen, vorab genehmigen. Ein Verfahren, das vielfach zwar schon geübt wird, aber eben noch nicht rundfunkstaatsvertraglich Pflicht ist. In der Endfassung der Vereinbarung zwischen Bundesländern und Kommission, die gerade erstellt wird, werden auch bestimmte notwendige Verfahrensschritte festgelegt, die von den Gremien beachtet werden müssen. Dazu gehört, dass Stellungnahmen Dritter - etwa der privaten Konkurrenzsender - einzuholen sind.

Anschließend ist eine zwingende rechtsaufsichtliche Prüfung des Konzeptes durch die Bundesländer vorgesehen. Auch das ist neu, denn die Länder wurden bisher nicht automatisch, sondern nur bei Beschwerden tätig. Die Prüfung ist allerdings nur eine formale - und nicht mit einer materiellen Genehmigung zu verwechseln, die von der Kommission favorisiert wurde. Das heißt, die Länder können nicht bestimmte Angebote ablehnen, weil ihnen andere aus inhaltlichen Gründen lieber wären. Sie können Rechtsbegriffe auslegen und beispielsweise Verfahrensfehler monieren. Dass dabei eine Abgrenzung zu einer inhaltlichen Prüfung nicht immer ganz scharf vorgenommen werden kann, zeigt freilich die aktuelle Diskussion über die Prüfungsbefugnis des Bundespräsidenten im Gesetzgebungsverfahren.

Stoff für neue Konflikte

Hier könnte sich Stoff für neue Konflikte entwickeln. Bereits vor der Einigung am Freitag vergangener Woche kritisierte Jürgen Doetz, Präsident des Privatfunk-Verbandes VPRT, die aus seiner Sicht einseitige Haltung der Ministerpräsidenten, die sich als "Interessenvertreter von ARD und ZDF" gerierten. Die Länderchefs hätten die "Weichspülung" eines ursprünglich ausgearbeiteten Kompromissvorschlags zugelassen, sagte er. Doetz und seine VPRT-Getreuen, etwa der RTL-Chefmedienpolitiker Tobias Schmid, werden ganz genau hinschauen, ob sie bei neuen Projekten von ARD und ZDF korrekt angehört werden und ob das Verfahren von den Bundesländern kritisch genug beaufsichtigt wird. Ansonsten dürfte ein erneuter Gang nach Brüssel anstehen.

Doetz wird sich über einen Bestandteil der Einigung besonders ärgern: Mit der neu festgelegten zwingenden Genehmigung durch die Gremien wird die finanzielle Deckelung der Onlineangebote von ARD und ZDF auf 0,75 Prozent der Gebühreneinnahmen hinfällig. Es zählt nur noch, ob das Konzept ein ordentliches Genehmigungsverfahren durchläuft und am Ende von den Gremien für sinnvoll erachtet wird. 2003, als der VPRT die Beschwerde in Brüssel einreichte, waren die Onlineaktivitäten der Sender (bis hin zum Verkauf der berühmten Biolek-Bratpfannen) ein Hauptargument der Privatfunker für die angebliche Wettbewerbsverzerrung durch ARD und ZDF. Wer auf Klärung einer schwammigen Rechtslage drängt, muss aber auch damit leben, dass diese nicht in seinem Sinne ausfällt.

Länder und Sender sehen es als großen Erfolg, dass ARD und ZDF jetzt auch im Online-Bereich eine Entwicklungsgarantie haben. Das Argument, junge Zielgruppen könne man vor allem über neue Medien ansprechen, lässt sich tatsächlich kaum widerlegen, und vor diesem Hintergrund ist die willkürliche 0,75-Prozent-Grenze kontraproduktiv. Bei der EU-Kommission hat sich spät die Einsicht durchgesetzt, dass öffentlich-rechtliche Grundversorgung technologieneutral möglich sein muss, wenn sie ihren eigentlichen Zweck erfüllen soll. Technologieneutralität: Das ist ja auch der Geist der neuen AV-Mediendienste-Richtlinie der EU.

Transparenz bei den Töchtern

Die Privatsender haben jedoch nicht auf ganzer Linie verloren. Ihre Forderung nach kompletter Trennung zwischen öffentlich-rechtlichem Auftrag und kommerziellen Tätigkeiten bei ARD und ZDF wird im zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag umgesetzt. Gleichzeitig erhalten die Rechnungshöfe die schon lange eingeforderte Befugnis, auch bei den Tochterfirmen der Sender in die Bücher zu schauen. Diese Regelung war bitter notwendig, wenn man auf die Skandale schaut, die das öffentlich-rechtliche System in den vergangenen Jahren erschütterten. So landeten die Schleichwerbeeinnahmen der "Marienhof"-Produzenten jahrelang unbemerkt auf Konten der ARD-Tochter Bavaria. Und der unter Dopingverdacht stehende Ex-Radsportstar Jan Ullrich erhielt die üppigen Zusatzsaläre des Ersten über die ARD-Werbung und die ARD/ZDF-Tochter SportA ausbezahlt.

ZDF muss Werbefernsehen auslagern

Insofern kann man nicht sagen, das EU-Prüfverfahren sei nur eine sinnlose Veranstaltung machthungriger und kontrollwütiger Etatisten gewesen. Die Selbstheilungsfähigkeiten der öffentlich-rechtlichen Sender haben sich als durchaus begrenzt erwiesen, und der Druck aus Brüssel hat dazu beigetragen, dass nun transparenter wird, wofür ARD und ZDF die Rundfunkgebühren verwenden. Das gilt auch für den viel kritisierten Sportrechteeinkauf, der den beiden Sendern zwar im Grundsatz als Auftragserfüllung zugestanden wird, künftig jedoch offen im Internet verwaltet werden muss - inklusive annehmbarer Sublizenzierungskonditionen für nicht genutzte Rechte.

Für das ZDF bringt die Einigung eine organisatorische Veränderung mit sich: Die Mainzer müssen ihr Werbefernsehen nach ARD-Vorbild in eine eigene Tochtergesellschaft überführen. Intendant Markus Schächter hatte lange für Ausnahmeregelungen gekämpft, die kommerzielle Betätigungen in bestimmten Fällen auch bei den Mutterunternehmen möglich machen. Das war bei den Bundesländern nicht durchzusetzen, die eine einheitliche Regelung wollten. Jedoch dürfte dieses Zugeständnis für das Zweite zu verschmerzen sein, weil Schächter einige seiner Lieblingsprojekte - etwa ein Abruf-Archiv im Internet für ZDF-Sendungen - nun wesentlich leichter verwirklichen kann.

Der Beihilfestreit steht also kurz vor einem gütlichen Abschluss. Bewusst ausgeklammert wurde bei der Einigung allerdings die strittige Rechtsfrage, ob es sich bei der deutschen Rundfunkgebühr tatsächlich um eine Beihilfe handelt - oder eben nicht. Beide Seiten hatten wohl eine gewisse Scheu, die Klärung dem Europäischen Gerichtshof zu überantworten. Was aber geschieht, wenn Deutschland im kommenden Jahr ein neues Modell zur Erhebung von Rundfunkgebühren beschließt, ob nun Haushalts- oder Medienabgabe genannt? Diese Gebühr könnte, nach Lesart der Privatsender und der EU-Kommission, unter Umständen keine bestehende, sondern eine neue Beihilfe sein - und müsste demnach in Brüssel angemeldet werden. In diesem Fall wäre nach dem Spiel wieder einmal vor dem Spiel.

epd medien Nr. 100, 20. Dezember 2006