Debatte
Wider die Arkantradition
Rundfunktransparenz: Eine Entgegnung auf Paul Kirchhof
Frankfurt a.M. (epd). "Transparenz" ist in Bezug auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu einem Dauerthema geworden. Unverkennbare strukturelle Transparenzdefizite (epd 5/13) gehen und gingen einher mit sektorspezifischen Mängeln wie zum Beispiel Auftragsvergaben an TV-Produzenten (epd 50/13). Die Rundfunkanstalten sind nicht untätig geblieben. So haben Rundfunkräte angekündigt, die Öffentlichkeit besser über die Gremienarbeit zu informieren (epd 5, 44/14). Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des ZDF hat der Fernsehrat des Senders sein Bemühen um mehr Transparenz zum Ausdruck gebracht (epd 21/14).

Transparenzpflicht
epd Die Diskussion über Auftrag und Struktur von ARD und ZDF ist in vollem Gange. Immer wieder in der Kritik stehen hohe Kosten für einzelne Programmteile - wie Sport - und die Praxis der Sender, die Kaufpreise für TV-Rechte und die Höhe der Honorare für Moderatoren oder Experten mit Verweis auf "Geschäftsgeheimnisse" nicht zu veröffentlichen. Ein Gutachten des Staatsrechtlers Paul Kirchhof im Auftrag der ARD, das im September vorgestellt wurde, bestätigte die Geheimhaltungspraxis der Sender in weiten Teilen (epd 39/17). Dem widerspricht nun Friedrich Schoch, Professor für Öffentliches Recht an der Universität Freiburg: An entscheidenden Stellen des Kirchhof-Gutachtens werde eher postuliert als argumentiert, und nicht einmal das geltende Recht werde stets sauber verarbeitet. Schoch fordert, dass der verlässlich zahlende Bürger mit Blick auf die Ausgabenpolitik der Sender nicht mehr "wie ein Unmündiger" behandelt wird.

Auch die Forderung von Medienrechtlern, das Thema umfassender und grundsätzlicher anzugehen (epd 46/16), ist nicht ohne Antwort geblieben. Mitte September 2017 hat die ARD eines ihrer Transparenz-Versprechen teilweise eingelöst und Gehälter sowie Vergütungen von Intendanten und Mitarbeitern (gestaffelt nach Berufsgruppen) offengelegt. WDR-Intendant Tom Buhrow, der Topverdiener unter den ARD-Intendanten (epd 22/17), konnte sich einem Zeitungsbericht zufolge allerdings die Bemerkung nicht verkneifen, man könne "das immer weiter treiben mit dem Neid".

I. Transparenz: Verfassungsprinzip und Regel politischer Klugheit

Zur Gewinnung von Sachbezogenheit und Orientierung verlangt die komplexe Thematik eine rechtliche Einhegung. Dies erstrebt die Ende September 2017 veröffentlichte Studie "Transparenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks", vorgelegt von Paul Kirchhof, früherer Richter des Bundesverfassungsgerichts und Experte für Steuerrecht sowie Finanzverfassungsrecht (epd 39/17). Die Studie ist aus einem für den MDR erarbeiteten Gutachten hervorgegangen. Sie unternimmt ausweislich des Vorworts "den Versuch, in der öffentlichen Debatte über Auftrag, Maßstäbe und Qualität des öffentlich-rechtlichen Rundfunks die verfassungsrechtlichen Vorgaben bewusstzumachen und ihre Ausgestaltung in Gesetz und Vertrag zu Leitgedanken zu verdichten" (http://u.epd.de/vfl).

Ihre Grundannahmen formuliert die Studie in großer Klarheit. Drei Positionen sind bemerkenswert. Zunächst wird der öffentlich-rechtliche Rundfunk als "Transparenzmittler" vorgestellt (S. 23). Die Folge hieraus wird darin gesehen, dass grundsätzlich eine Informationsberechtigung und nicht etwa eine Informationsverpflichtung bestehe. Soweit ausnahmsweise doch Transparenzpflichten anerkannt werden, bezögen sich diese auf die Geschehnisse in der Welt, nicht auf den Rundfunk selbst (S. 12, 26); die geforderte Transparenz erreiche der Rundfunk grundsätzlich mit der Wahrnehmung seiner Aufgaben (S. 69).

"Transparenz" wird, da kein Begriff des Grundgesetzes, als rechtspolitischer Sammelbegriff vorgestellt (S. 20). Das Demokratieprinzip enthalte kein grundsätzliches Publizitätsgebot; der Gesetzgeber bestimme die Ausgestaltung (S. 23 f.). Konsequenz: Das Transparenzprinzip wende sich an staatliche Organe und Entscheidungsträger; als Transparenzmittler dienten die freiheitsberechtigten Medien der Informationsfreiheit der Leser, Hörer und Zuschauer nach dem Prinzip der Freiheit, nicht der Pflicht (S. 24).

Spektakulär sind die Thesen zur Transparenz vor dem Hintergrund des Wettbewerbs zwischen den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und privaten Rundfunkunternehmen (S. 12, 18, 28 ff., 91 ff., 101). Postuliert wird, dass die Konkurrenz im dualen Rundfunksystem nicht dadurch verfälscht werden dürfe, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk transparent sein müsse.

Vor dem skizzierten Hintergrund verwundert es nicht, wenn in Bezug auf die Programmtransparenz bemerkt wird, es "erstaunt, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk besonderen Transparenzforderungen gegenübersteht", da er doch "institutionellen Kontrollen von besonderer Intensität" unterliege und jenseits des journalistisch-redaktionellen Bereichs "als Marktteilnehmer den allgemeinen Regeln des Wettbewerbs" folge (S. 106). Geäußert wird sogar die Sorge, dass die gruppenplural angelegte Rundfunkorganisation durch Transparenz gegenüber dem Bürger in ihrem Informationsauftrag "verfremdet" werden könnte (S. 101).

Dass das Demokratieprinzip des Grundgesetzes als hochabstrakte Kategorie keine kurzschlüssigen "punktuellen" Deduktionen zulässt, bedarf keiner Begründung. In der Grundausrichtung muss jedoch gesehen werden, dass das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung die freiheitliche Demokratie in einen unauflöslichen funktionalen Zusammenhang mit der Informationsfreiheit stellt; diese verweist ihrerseits auf das Öffentlichkeitsprinzip, das zum Transparenzprinzip führt. Das Gericht spricht von einem "allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie", hinzu tritt nach der Judikatur "der im Demokratieprinzip wurzelnde Grundsatz der Zugänglichkeit von Informationen zur öffentlichen Meinungsbildung".

Dass insoweit gerade der öffentlich-rechtliche Rundfunk in der Pflicht ist, wird zu zeigen sein. Unabhängig davon entspricht es einem Gebot (rundfunk)politischer Klugheit, nicht auf einem Minimum geforderter Transparenz zu verharren, sondern eine Kultur der sukzessiven Verbesserung von Transparenz zu etablieren.

Das Grundgesetz kennt kein geschlossenes Demokratiemodell. Mehrfach hat das Bundesverfassungsgericht die Entwicklungsoffenheit des Demokratieprinzips hervorgehoben. Diese Einsicht ist folgenreich: Institutionalisierte Kontrollen in der Binnenorganisation eines Verwaltungsträgers, worum es sich bei den Rundfunkanstalten handelt, äußern keine Sperrwirkung gegenüber "von außen" kommenden Informationsfreiheitsrechten; im Gegenteil, die Transparenz von Verwaltungsorganisationen - eingehegt durch notwendige Restriktionen (wie Datenschutz, Geheimnisschutz) - entspricht dem Ideal des demokratischen Rechtsstaates.

II. Grundlagen: öffentlich-rechtliche Verfasstheit der Rundfunkanstalten

Das Bemühen, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk "in Distanz zu Staat und Markt" zu positionieren (Studie S. 28 ff.), ist unterkomplex und blendet geltendes Recht aus. Die Reduktion von "Rundfunk als Transparenzmittler, weniger als Subjekt von Transparenzpflichten" (S. 31), setzt voraus, was es erst zu ermitteln gilt.

Der Versuch, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk von vornherein mit dem privaten Rundfunk auf eine Stufe zu stellen, um über den Wettbewerb der Anbieter Nivellierungen zu postulieren (S. 101: "Gleiche Transparenz für alle Wettbewerbsteilnehmer"), trägt nicht. Gleiche Verhältnisse bestehen hinsichtlich der grundrechtlich geschützten Programmautonomie. In wesentlichen Bereichen, die im öffentlich-rechtlichen Sektor Transparenz erforderlich machen, dominieren Divergenzen; das betrifft insbesondere Organisation, Aufgaben und Finanzierung.

Eine Landesrundfunkanstalt, so das Bundesverfassungsgericht, ist - ungeachtet des Grundsatzes der Staatsferne und der Programmfreiheit - als rechtsfähige öffentlich-rechtliche Organisation "Subjekt der mittelbaren Staatsverwaltung und damit an die Grundrechte gebunden". Folgerichtig, so die Rechtsprechung, stehen die Rundfunkanstalten "in öffentlicher Verantwortung" und erfüllen "Aufgaben öffentlicher Verwaltung". Der Bundesgerichtshof ergänzt, die inhaltliche Unabhängigkeit bei der Programmgestaltung ändere nichts daran, dass die Veranstaltung von Rundfunksendungen durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten juristisch die Wahrnehmung einer Aufgabe der öffentlichen Verwaltung darstelle; gemeint sei damit die "Sicherstellung der unerlässlichen Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen".

Differenz und nicht Konvergenz

Nur die zutreffende verfassungs- und verwaltungsrechtliche Grundlegung bietet die Erklärung für signifikante Unterschiede zwischen Rundfunkanstalten und privaten Rundfunkunternehmen. Das betrifft zunächst die Rundfunkfinanzierung. Die vormalige Rundfunkgebühr und der jetzige Rundfunkbeitrag sind im Rechtssinne "Zwangsabgaben". Das Bundesverfassungsgericht verknüpft diese Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausdrücklich mit seiner Aufgabenstellung. Das Gericht betont, in der Sicherstellung der Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen im dualen System finde die Finanzierung mittels öffentlich-rechtlicher Abgabe ihre Rechtfertigung. Vergleichbares kennt der private Rundfunksektor nicht.

Die grundlegenden Unterschiede zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor zeigen sich in unserem Rechtssystem in Sonderheit bei Transparenzpflichten. Das betrifft etwa die - durchaus korruptionsanfällige und mitunter zum Nepotismus neigende - Vergabe öffentlicher Aufträge. Zur Durchführung eines transparenten Vergabeverfahrens sind "öffentliche Auftraggeber" verpflichtet. Der Europäische Gerichtshof hat erkannt, die deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten seien - außerhalb der Programmgestaltung und der Programmproduktion - "öffentliche Auftraggeber"; sie müssen daher Aufträge oberhalb bestimmter Summen ("Schwellenwerte") in einem europaweiten Vergabeverfahren vergeben. Für Private gilt dies nicht.

Die Differenz zwischen öffentlichem und privatem Sektor besteht in Wettbewerbssituationen auch im Informationsfreiheitsrecht. Bei Anträgen Privater zu Verwaltungsinformationen wird von Verwaltungsträgern üblicherweise ein "Ausforschungsverbot" geltend gemacht. Die einhellige Rechtsprechung betont demgegenüber, ein Informationsfreiheitsgesetz sei Folge der Sonderstellung der öffentlichen Hand, die ihr besondere Transparenzpflichten auferlege; eine gewisse "Benachteiligung" gegenüber Privatrechtssubjekten bedeute folglich keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil wesentlich Ungleiches nicht gleich behandelt werden müsse.

Diese Judikatur deckt sich mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Transparenzpflicht bei der Vergütung von Vorstandsmitgliedern gesetzlicher Krankenversicherungen: Die Schaffung einer solchen Transparenz sei ein legitimer Zweck der Gesetzgebung, weil derartige Informationen in einer demokratischen Gesellschaft zum öffentlichen Meinungsbildungsprozess beitrügen; die Transparenz im Umgang mit öffentlichen Mitteln, geleistet durch Beitragszahler, sei ein Belang von erheblichem Gewicht.

Die Beispiele zeigen, dass Fragen zur Transparenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nur auf Basis grundlegender Vorklärungen zu beantworten sind. Die schlichte These, der Wettbewerb zwischen Rundfunkanstalten und privaten Rundfunkunternehmen um Programme, Rechte und Mitwirkende dürfe nicht durch Transparenzanforderungen gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk verfälscht werden, greift ersichtlich zu kurz. Zur Verdeutlichung signifikanter Unterschiede zwischen dem öffentlich-rechtlichen und dem privaten Rundfunk ist auch daran zu erinnern, dass Personen in Leitungsfunktionen von Rundfunkanstalten "Amtsträger" sind; dies hat der Bundesgerichtshof am Beispiel des ehemaligen Leiters der Sportredaktion des HR, Jürgen Emig, entschieden (epd 94, 95/09). "Amtsträger" dienen ihrer Einrichtung und der Öffentlichkeit; anders als im Privatsektor - mit Eigentumsrechten an Unternehmen - "gehört" ihnen der Rundfunk beziehungsweise die jeweilige Anstalt nicht.

III. Geltung der Informationsfreiheitsgesetze für Rundfunkanstalten

In zwölf der 16 Bundesländer (Ausnahmen: Bayern, Hessen, Niedersachsen, Sachsen) besteht inzwischen ein Informationsfreiheitsgesetz (IFG), teilweise auch "Informationszugangsgesetz" oder "Transparenzgesetz" genannt. Danach hat jede Person - ohne Geltendmachung eines berechtigten oder rechtlichen Interesses - gegenüber Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen; begrenzt ist das Informationszugangsrecht durch den Schutz öffentlicher Belange (beispielsweise öffentliche Sicherheit, besondere Amtsgeheimnisse) und privater Interessen (Datenschutz, geistiges Eigentum, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse).

Die Studie zweifelt, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk nach jenen Gesetzen überhaupt informationspflichtig ist (S. 55 ff.), empfiehlt jedoch für "eine praktische Handhabung der Rechtsfragen zur Transparenz" eine Informationspflicht der Landesrundfunkanstalten "nicht generell zu verneinen" (S. 60 f.). Der Opportunität verpflichteter Ratschläge bedarf es freilich nicht, weil die Informationspflicht dem Grunde nach geltendes Recht ist. Die Landes-IFG erstrecken ihren Anwendungsbereich unter anderem auf öffentliche Stellen, die der Aufsicht des Landes unterstehen. Dazu gehören die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Die Frage ist gerichtlich geklärt; die Judikatur verweist in diesem Zusammenhang auch auf die Rechtsform der Sender ("Anstalt des öffentlichen Rechts") und ihre Aufgabenstellung ("öffentliche Aufgabe"). Soll das IFG eines Landes nicht gelten, muss dies ausdrücklich bestimmt sein; in Thüringen gilt das dortige IFG "nicht für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten".

Die Studie bestreitet die IFG-Transparenzpflicht ferner unter Hinweis auf die "Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks", der "nicht gleichzeitig freiheitsberechtigt und freiheitsverpflichtet sein" könne (S. 64 f.). Diese Pauschalbehauptung ignoriert die Relativität von Rechtsbeziehungen und blendet damit aus, dass sich Freiheitsberechtigung (etwa gegenüber dem Staat) oder Freiheitsverpflichtung (etwa gegenüber dem Individuum) nur anhand der jeweiligen Relation ermitteln lassen. In diesem Sinne ist gerichtlich entschieden, dass Rundfunkanstalten nicht unter Hinweis auf die Rundfunkfreiheit die Informationspflicht gegenüber dem Bürger nach dem IFG abstreifen können; das gelte - so die Judikatur - kraft gesetzlicher Normierung auch im Falle einer Verschlechterung der Wettbewerbssituation gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern.

Ist das Landes-IFG anwendbar, hat ein Antragsteller nach übereinstimmenden Regelungen der Länder einen "Anspruch" auf Zugang zu den bei der informationspflichtigen Stelle vorhandenen amtlichen Informationen. Die Studie behauptet demgegenüber (am Beispiel des IFG des Bundes), die Einschränkung der Informationszugangsfreiheit durch öffentliche Belange und private Interessen - worauf hier nicht näher eingegangen werden kann - mache aus der Informationszugangsfreiheit einen "Abwägungsanspruch" (S. 57). Das ist unrichtig; der IFG-Anspruch ist (mit einer Ausnahme beim Datenschutz) ein strikter Anspruch. Die Rechtsprechung dazu ist geradezu Legion.

In einem spezifischen Punkt ist die Informationspflicht der Rundfunkanstalten generell begrenzt: in Bezug auf journalistisch-redaktionelle Informationen. Damit wird durch die Landes-IFG der grundrechtlich geschützten Rundfunkfreiheit (Programmautonomie) Rechnung getragen. Nur eine rechtstechnische Variante stellt insoweit die ebenfalls anzutreffende Gesetzesformulierung dar, das IFG gelte für die Rundfunkanstalt, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehme.

Der Schutz journalistisch-redaktioneller Informationen macht ein Landes-IFG nicht etwa wertlos. Das zeigt der den WDR betreffende "Fall Oppong" (epd 34/08, 7/12). Ein freier Journalist hatte Auffälligkeiten bei der Vergabe von Aufträgen durch den WDR an bestimmte Unternehmen und Personen entdeckt. Das Oberverwaltungsgericht NRW hat zutreffend erkannt, der WDR müsse nach dem IFG NRW in Verbindung mit dem WDR-Gesetz einem Journalisten Zugang zu Informationen gewähren, die keine Rückschlüsse auf das Redaktionsgeheimnis und den Programmauftrag zuließen. Die Behauptung der Studie, für den WDR ließen die Gesetze offen, inwieweit der Rundfunk durch das IFG verpflichtet sei (S. 62), ist unzutreffend. Das Urteil des OVG NRW wurde in der Revisionsinstanz vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt (epd 26, 27/13).

Zersplitterung der Rechtslage

Ein Defizit bei der Herstellung von Transparenz im Rundfunkbereich durch das Informationsfreiheitsrecht wird durch die zersplitterte Gesetzeslage auf Länderebene verursacht. Vier Länder haben, wie erwähnt, kein IFG. Thüringen nimmt den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vom Geltungsbereich seines IFG aus. Existiert ein Landes-IFG, findet dieses Gesetz Anwendung nur auf die Landesrundfunkanstalt.

Bei Mehr-Länder-Anstalten (MDR, NDR, RBB, SWR) stößt das einzelne Landes-IFG an Kompetenzgrenzen. Ohne inhaltlich abgestimmte Regelungen der betreffenden Länder entgehen jene Rundfunkanstalten einer Informationspflicht auf IFG-Grundlage. So müsste Niedersachsen das seit geraumer Zeit angekündigte Transparenzgesetz endlich erlassen, um in Bezug auf den NDR eine entscheidende rechtliche Lücke zu schließen. Mit Blick auf den SWR ordnen die Gesetze in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz ihre Geltung "für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten" an, "soweit sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen und dies staatsvertraglich geregelt ist"; die zweite Voraussetzung ist bis heute nicht erfüllt. Bei dem von den Ländern als Körperschaft des öffentlichen Rechts errichteten Deutschlandradio, das die Studie fälschlicherweise dem IFG des Bundes zuordnet (S. 62), fehlt ebenfalls eine staatsvertragliche Regelung.

Kontingenz geltender IFG-Regelungen

Die disparaten IFG-Regelungen auf Länderebene bildet die Studie (einschließlich der aufgezeigten Fehler) in einer Art Momentaufnahme ab. Eine Perspektive zur IFG-Gesetzgebung wird nicht geboten. Dabei ist es allein die Indolenz einiger Landesgesetzgeber, die die gebotenen Transparenzpflichten von Rundfunkanstalten verhindert. Würde beispielsweise Hessen sein immer wieder in Aussicht gestelltes IFG schaffen und, zeitgemäßen Standards entsprechend, nur journalistisch-redaktionelle Informationen dem Geltungsanspruch entziehen, wäre der HR mit einem Schlag gegenüber den Bürgern informationspflichtig.

Die IFG-Gesetzgebung hat zudem eine verfassungsrechtliche Pointe, von der die Studie nichts weiß. Das Bundesverfassungsgericht hat erkannt, dass mit dem gesetzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen zugleich "allgemein zugängliche Quellen" im Sinne der Informationsfreiheit des Grundgesetzes eröffnet sind. Auf dieser Basis erlangt Transparenz beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine verfassungsrechtliche Qualität.

IV. Inhaltliche Reichweite von Transparenzpflichten

Die Grundentscheidung zur Anwendbarkeit eines Landes-IFG auf eine Rundfunkanstalt besagt noch nichts zur konkreten Reichweite der Transparenzpflicht. Sind journalistisch-redaktionelle Informationen dem Zugang nach dem IFG entzogen, stellt sich die Frage nach dem Umfang dieses Schutzes. Die Rechtsprechung unterscheidet insoweit zwischen "eindeutigen Fallgestaltungen" mit oder - gegenläufig - ohne Programmbezug und "Grenzfällen", die nur unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls zu unterscheiden seien. Die Studie bemüht sich nicht um Differenzierung, sondern ordnet pauschal Sportrechte sowie Moderatoren, Kommentatoren und Experten, die auch von anderen Medien umworben seien, dem redaktionell-journalistischen Bereich zu (S. 70, 83). Doch warum soll dies auch noch im Nachhinein gelten, etwa nach einem Rechteerwerb oder nach der Vertragsverlängerung mit einem Moderator oder Experten, wenn der "Wettbewerb" gleichsam erledigt ist? Hier besteht nicht befriedigter Forschungsbedarf.

Zum Ausgabeverhalten der Anstalten postuliert die Studie kurzerhand eine "rundfunkeigene Transparenz", weist diese den Rundfunkgremien sowie der KEF und der Rechnungsprüfung (mit verallgemeinerndem Bericht an die Landtage) zu und macht auf diesem Wege die Gewinnung von Transparenz via IFG obsolet (S. 37, 39). Hier wird die Exklusivität eines nicht sehr entwickelten Transparenzregimes postuliert, wo die Anwendbarkeit des IFG erst einmal zu prüfen wäre. Zur Transparenz in der Staatsorganisation hat das Bundesverwaltungsgericht erkannt, in der Demokratie könne die parlamentarische Kontrolle der Regierung keine Ausschließlichkeit beanspruchen, vielmehr trete das IFG ergänzend hinzu. Warum dies bei den Rundfunkanstalten (jenseits journalistisch-redaktioneller Informationen) anders sein soll, erschließt sich nicht.

Tochtergesellschaften der Rundfunkanstalten

Besondere Transparenzprobleme bestehen in Bezug auf die etwa 200 Tochtergesellschaften der Rundfunkanstalten. Nach geltendem Informationsfreiheitsrecht wird eine juristische Person des Privatrechts Behörden gleichgestellt, sofern sie öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnimmt. In Bezug auf die Rundfunkfreiheit greift die Bereichsausnahme zur Transparenzpflicht bei journalistisch-redaktionellen Informationen. Das sieht die Studie (S. 89), behauptet aber zudem, bei erwerbswirtschaftlicher Tätigkeit greife der landesgesetzliche Informationsfreiheitsanspruch mangels "Verwaltungstätigkeit" der Tochtergesellschaft nicht. Geklärt ist indessen, dass die überkommenen Kategorien (Hoheitsverwaltung, Verwaltungsprivatrecht, erwerbswirtschaftliche Betätigung, fiskalisches Handeln) für das IFG irrelevant sind.

Wird zudem nicht übersehen, dass jedes IFG eine "allgemein zugängliche Quelle" im Sinne der grundgesetzlichen Informationsfreiheit etabliert, gilt für die Grundrechtsbindung mit dem Bundesverfassungsgericht: "Unerheblich ist auch, ob die für den Staat oder andere Träger öffentlicher Gewalt handelnde Einheit ,spezifische' Verwaltungsaufgaben wahrnimmt, ob sie erwerbswirtschaftlich oder zur reinen Bedarfsdeckung tätig wird."

V. Ausblick

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland ist auf unabsehbare Zeit unverzichtbar. Er ist verfassungsrechtlich abgesichert, gesellschaftspolitisch weithin erwünscht und medienpolitisch nach wie vor eine gewisse Qualitätsgarantie. Ungeachtet anerkennenswerter Bemühungen um eine Verbesserung der Transparenz bleiben Transparenzdefizite, die die Rundfunkanstalten rasch beheben sollten. Schon vor geraumer Zeit haben die Informationsfreiheitsbeauftragten der Länder und des Bundes betont, die Öffnung der Sendeanstalten für Informationsbelange der Bürger außerhalb des geschützten Bereichs (der Programmautonomie) sei keine Bedrohung der Rundfunkfreiheit; Transparenz schaffe vielmehr Vertrauen in der Bevölkerung, so dass die Geltung der Informationsfreiheitsgesetze die Rundfunkanstalten in ihrem demokratischen Auftrag und Selbstverständnis nachhaltig stärke.

Transparenz bedeutet "Sichtbarmachen". Kompetenzen und Befugnisse der Rundfunkanstalten werden dadurch nicht verschoben. Werden Entscheidungen sichtbar gemacht, wird Rechenschaft gegeben, mitunter müssen Verantwortliche in der öffentlichen Diskussion dafür einstehen. Was sollte daran verstörend sein? Rechenschaft verdienen die Beitragszahler, die mit der von ihnen erhobenen Zwangsabgabe den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wesentlich finanzieren, vor allem in Bezug auf das Ausgabenverhalten der Rundfunkanstalten. Die transparente Dokumentation der Mittelverwendung gegenüber der Öffentlichkeit sollte eine Selbstverständlichkeit sein, da der öffentliche Rundfunk auf der anderen Seite mit dem Rundfunkbeitrag über das Privileg einer nicht versiegenden Einnahmequelle verfügt. Wenn schon Erstaunen angezeigt ist, dann doch darüber, dass der verlässlich zahlende, mündige Bürger zur Ausgabenpolitik der Sender eher wie ein Unmündiger behandelt wird und sich obendrein von einem aus den Beiträgen nicht schlecht bezahlten Rundfunkintendanten "Neid" vorhalten lassen muss.

Die Kirchhof-Studie leistet vielleicht einen Impuls zu anstehenden Debatten. Perspektiven zeigt sie kaum auf. Nicht einmal das geltende Recht wird stets sauber verarbeitet. An entscheidenden Stellen wird eher postuliert als argumentiert. Ob und wie lange die Rundfunkanstalten damit "leben" können, müssen sie entscheiden. Die in Verzug geratenen Landesgesetzgeber sind aufgefordert, Lücken in der IFG-Gesetzgebung auch und gerade in Bezug auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu schließen. Der freiheitlich-demokratische Rechtsstaat sollte die Arkantradition im Rundfunkwesen endlich vollständig überwinden.

Aus epd medien Nr. 45 vom 10. November 2017

Friedrich Schoch