Debatte
Bemerkenswerte Eile
Das NetzDG gefährdet die Kommunikationsfreiheiten
Frankfurt a.M. (epd). In Berlin, aber auch in Brüssel spüren politisch Handelnde zunehmend die Notwendigkeit, demokratische Institutionen zu verteidigen und als erodierend wahrgenommene Folgen der Digitalisierung aufzuhalten. Journalistische Arbeit lässt sich kaum mehr finanzieren, das gesellschaftliche Gespräch verroht und die Wahl als Ankerpunkt der Volksherrschaft wird durch Falschmeldungen in ihrer Funktion gefährdet. Angesichts eines US-Präsidenten mit kindlichem Zugang zu Realität erscheint Europa dann als letztes Bollwerk gegen diese Entwicklungen - jedenfalls in der alten Welt.

Gesetz gegen Hassrede
epd Der Entwurf für das Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG), mit dem die Bundesregierung gegen Hassrede im Internet vorgehen will, hat von vielen Seiten Kritik auf sich gezogen (epd 11, 14, 16/17). Mit dem vom Bundeskabinett Anfang April gebilligten Gesetzentwurf sollen Betreiber von sozialen Netzwerken verpflichtet werden, offensichtlich strafbare Inhalte binnen 24 Stunden zu löschen. Verleger- und Journalistenverbände warnten davor, dass die Plattformbetreiber durch das Gesetz animiert würden, Zensur auf Inhalte auszuüben. Das Gesetz soll noch vor der Sommerpause im Bundestag verabschiedet werden. Auch der Medienrechtler Wolfgang Schulz, Direktor des Hans-Bredow-Instituts in Hamburg, sieht durch das Gesetzesvorhaben die Rede- und Meinungsfreiheit bedroht.

Vor diesem Hintergrund ist wohl auch das sogenannte Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG) zu sehen, dessen Entwurf das Kabinett - offenbar mit Rückendeckung der Spitzen der die Koalition tragenden Fraktionen - im April auf den Weg gebracht hat und das außerhalb des Regierungsbezirks wenig Freunde findet. Um verstehen zu können, warum sich ein Gesetzesentwurf, der - wie Hamburgs Erster Bürgermeister es formulierte, "merkwürdig unwuchtig" zulasten der Kommunikationsfreiheiten ausgefallen ist - nun im Gesetzgebungsverfahren befindet, hilft ein Blick auf die Ebene persönlicher Betroffenheit. So traf eine perfide Falschmeldung gerade die mächtige Vorsitzende des Rechtausschusses des Bundestages, Renate Künast, und Facebook schaffte es nicht, schnell genug zu reagieren. Und da sind Abgeordnete, die sich an die Diskussion um Social Media im US-Wahlkampf erinnern und die nachvollziehbare Sorge haben, dass Fake News am Wahltag sie den Sitz kosten und monatelange Wahlkreisarbeit zunichtemachen könnte.

Keine gesellschaftliche Verständigung

Es musste also etwas geschehen. Und dann setzte der Justizminister öffentlich die Frist von 24 Stunden, in der ein illegaler Inhalt gelöscht werden soll, so dass sein Ministerium einen Entwurf erarbeiten musste, in dem diese Frist steht.

Die Eile, mit der das Anliegen verfolgt wurde, ist bemerkenswert. So hatte das Justizministerium Verbände und Experten gebeten, zu einem Entwurf des Gesetzes Stellung zu nehmen, aber noch während diese fleißig an den Kommentaren arbeiteten, wurde ein weiterer, veränderter Entwurf öffentlich, den die Bundesregierung bereits zur Notifizierung an die Europäische Kommission geschickt hatte. Und kurz darauf wurde eine - wiederum geänderte - Fassung dem Kabinett zum Beschluss vorgelegt, damit das Gesetz noch in dieser Legislaturperiode das parlamentarische Verfahren durchlaufen kann.

Dadurch gab es leider keine Gelegenheit, eine gesellschaftliche Verständigung darüber herbeizuführen, wie wir öffentlich kommunizieren wollen. Der Europarat hat ein Committee of Experts on Internet Intermediaries (MSI-NET) eingesetzt, das Vorschläge für einen menschenrechtskonformen Umgang der Staaten mit Intermediären formulieren soll. Schade auch, dass die deutsche Regierung glaubte, nicht abwarten zu können.

Dem in der Politik oft gebrauchten Satz "Was offline illegal ist, muss auch online illegal sein" kann man beipflichten und es gibt die gute Nachricht: Das ist schon lange der Fall. Wer in Internetforen andere beleidigt macht sich genauso strafbar, wie jemand, der dies auf der Straße tut.

Kompliziert wird es dadurch, dass bei Online-Kommunikation Probleme für die Rechtsdurchsetzung dazutreten: Das ist die schiere Menge der Inhalte und ihre rasche Verbreitung, das sind Attributionsprobleme (wer hat das eigentlich gesagt?), vor allem wenn keine Klarnamen genutzt werden, und Fragen der Durchsetzung jenseits von nationalstaatlichen Grenzen. Hinzu kommt, dass Kommunikation zwischen Bürgern jetzt öffentlich beobachtbar wird. Hass, der in den Kneipen der Provinz bislang verhallte, ist für den Journalisten bei Facebook zu sehen, ohne dass er die Redaktion verlassen muss, und wird dann der Politik als zu lösendes Problem auf den Tisch gelegt.

Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, sich an die Plattformen zu halten, um Hass und Falschmeldungen zu bekämpfen. Dagegen spricht zunächst nichts. Geschäftsmodelle müssen sich dem Recht anpassen, auch wenn der Anbieter Facebook oder Google heißt. Problematisch wird es allerdings dann, wenn der Eingriff an dieser Stelle mehr bewirkt, als das Recht durchzusetzen, also etwa dafür zu sorgen, dass wer online einen anderen beleidigt, mit einem Strafverfahren rechnen muss. Und da setzt die Kritik am NetzDG an, die im Folgenden entfaltet wird.

Schwer fassbare Phänomene

Bei "Fake News" und "Hate-Speech", auf die das Gesetz sich bezieht, handelt es sich jeweils um komplexe und begrifflich schwer fassbare Phänomene, die zudem wenig miteinander zu tun haben. Insofern ist zu begrüßen, dass der Entwurf keine Definition versucht, sondern sich auf bestehende Straftatbestände bezieht. Dadurch werden allerdings Tatbestände, die auf Rechtsgutverletzungen von ganz unterschiedlichem Gewicht abzielen, zusammengefasst, was mit Blick auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit von möglichen Verletzungen von Kommunikationsfreiheiten Probleme aufwirft. Denn nur bei Taten von einigem Gewicht wird man Einschränkungen der Meinungsfreiheit rechtfertigen können.

Zudem - das wirkt wie eine rechtliche Spitzfindigkeit, ist aber folgenreich - verweist der Gesetzestext nur auf den objektiven Tatbestand von Strafrechtsnormen wie etwa der Beleidigung, nicht auf andere Merkmale wie den Vorsatz oder die Rechtswidrigkeit, die alle zusammen genommen erst eine Straftat konstruieren. Auf den Ebenen, die hier ausgeblendet sind, findet zum Beispiel die Meinungsfreiheit normalerweise Berücksichtigung.

Soweit es darum geht, welche Wirkung die Inhalte (insbesondere falsche Behauptungen) haben, ist zu beachten, dass die Forschung lange von einem Verständnis abgerückt ist, dass einzelne Medieninhalte Einstellungen und in der Folge Verhalten ändern. Es spricht wenig dafür zu unterstellen, dass Bürgerinnen und Bürger wegen einer Falschmeldung ihre Haltung etwa zu einer Partei und dann ihr Wahlverhalten ändern, auch wenn dies vorkommen mag. Vielmehr hat jeder ein Repertoire unterschiedlicher Medien, die im Zusammenspiel zu beurteilen sind. Phänomene, die wir nicht verstehen, werden oftmals überbewertet, hier hat die Wissenschaft eine Aufgabe.

Handelt es sich um für die öffentliche Meinungsbildung relevante Inhalte, werden die Medien ihrer öffentlichen Aufgabe nachkommen, Falschmeldungen richtigzustellen und fehlende Perspektiven zu ergänzen.

Abschreckungseffekte

Und was die Möglichkeiten angeht, sich wirksam gegen falsche und rechtsverletzende Inhalte zu wehren, so scheint es sinnvoll, auch nicht-rechtliche Optionen in den Blick zu nehmen. Die Palette ist on- und offline groß und Beispiele aus den USA zeigen übrigens, dass vor allem bei jugendlichen Tätern hilft, die Mutter anzusprechen oder auch nur damit zu drohen.

Wird wirklich der Vollzug verbessert? Grundsätzlich sollte der Schwerpunkt bei der Verfolgung der primär Verantwortlichen liegen. Dazu trägt das Gesetz aber wenig bei. Allerdings wird in der neueren Fassung, die zur Notifizierung bei der Europäischen Union eingereicht wurde, vorgeschlagen, den Auskunftsanspruch nach § 14 TMG zu erweitern. Das wiederum ist mit Blick auf mögliche Abschreckungseffekte für die öffentliche Kommunikation auf besonders gewichtige Rechtsverstöße zu beschränken. Denn die Möglichkeit, anonym zu kommunizieren, bereichert auch die öffentliche Kommunikation und ist verfassungsrechtlich geschützt.

Da das Gesetz nicht auf die Durchsetzung von Strafrecht zielt, sondern darauf, dass die öffentliche Zugänglichkeit von Inhalten beschränkt wird, wirft es Fragen der Gesetzgebungskompetenz auf. Sofern Regeln für Inhalte bei Rundfunk (im weiten, verfassungsrechtlichen Verständnis, das jedenfalls an die Allgemeinheit gerichtete Telemedien einschließt) erlassen werden, sind keine Kompetenztitel des Bundes im Grundgesetz erkennbar, die eine Gesetzgebung des Bundes begründen können, so dass die Länder regelungszuständig sind (Art. 70 Abs. 1 GG). Welche Regelungen dies genau umfasst, ist schwer eindeutig zu bestimmen, wenn es um nicht-journalistische redaktionelle Angebote geht.

Die Praxis geht jedenfalls bislang davon aus, dass die Frage, ob ein rechtswidriger Inhalt durch Telemedien öffentlich zugänglich gemacht werden darf, durch Landesrecht geregelt wird, und zwar auch dann, wenn strafrechtlich relevante Inhalte betroffen sind wie etwa § 4 Jugendmedienschutz-Staatsvertrag zeigt. Davon weicht der Entwurf ab. Es bleibt abzuwarten, wie sich die Länder dazu positionieren.

Unklarer Anwendungsbereich

Beim Anwendungsbereich scheint unklar, was damit gemeint ist, dass das Angebot "vom Diensteanbieter selbst verantwortet" wird. Da der Anbieterbegriff im Telemedienrecht bereits Schwierigkeiten in der Anwendung bereitet, erscheint nicht ratsam, weitere Typen von Zuordnungen von Angebot und Anbieter einzuführen. Zudem wird so auch das Entfernen von journalistisch-redaktionellen Inhalten erfasst, wenn sie auf Social-Media-Plattformen verfügbar gemacht werden, was die Eingriffe in die Kommunikationsfreiheiten verstärkt. Zudem wäre hilfreich zu präzisieren, was genau ein "Nutzer" im Sinne des Schwellenwertes ist, insbesondere bei Plattformen ohne Registrierung.

Berichtspflichten, wie der Entwurf sie vorsieht, erscheinen grundsätzlich als sinnvolles Instrument. Trotz ihrer Bedeutung für die öffentliche Kommunikation fehlt es an Informationen über die Behandlung von Inhalten durch die Anbieter von Plattformen. Dies hat sich zwar laut der Organisation "Ranking Digital Rights" in den letzten Jahren verbessert, ist aber immer noch defizitär. Die Berichte können Grundlage eines gesellschaftlichen Diskurses über das Handeln und die kommunikative Macht von Plattformen sein.

Zu beachten ist dabei, dass die Transparenz von Staaten, was ihre Auskunfts- und Löschanfragen angeht, noch deutlicher zu wünschen übriglässt als die der Plattformen. Soweit Plattformanbietern durch das Gesetz aufgegeben wird, ihre eigene Performanz zu dokumentieren, was die Löschung beziehungsweise Sperrung von Inhalten angeht, handelt es sich zwar um eine intelligente Regelungstechnik, die das Image der Anbieter als Steuerungsressource nutzt, es steigert aber den Anreiz für Anbieter von Plattformen noch weiter, Inhalte im Zweifel auf Anfrage sofort zu löschen. Ein übertriebener Eifer würde die Kommunikationsfreiheit im Netz verengen.

Frist von 24 Stunden

Es gibt nur wenige kommunikative Inhalte, deren Publikation in jedem denkbaren Kontext rechtswidrig ist. Ein eindeutiger Fall ist Kinderpornografie. Im Übrigen ist eine Prüfung erforderlich, die den Sinn der Äußerung ermittelt und dabei den Kontext einbezieht. Führt eine gesetzliche Regelung dazu, dass Plattformanbieter rechtmäßige Inhalte entfernen, ist die Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes, Art. 10 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention) betroffen; zudem werden Rechte der Plattformanbieter berührt. Dies ist bei dem Gesetzentwurf der Fall. Dies betrifft die Frist von 24 Stunden, innerhalb derer offensichtlich rechtswidrige Inhalte zu entfernen sind.

Zunächst stellt sich die Frage, welche Anforderungen an die Offensichtlichkeit zu stellen sind, insbesondere, wenn man den Kontext einbezieht. Vor allem aber sind alle gemeldeten Inhalte zu prüfen, um zu erkennen, wo offensichtlich rechtswidrige Inhalte vorliegen. Laut Angabe von Facebook geht es um über 100.000 Inhalte pro Monat in Deutschland. Hier erscheint es für einen Anbieter rational, ohne eingehende Prüfung zu entfernen, um der Haftung zu entgehen.

Auch die Sieben-Tage-Frist ist vor diesem Hintergrund bedenklich, zumal zu den Straftatbeständen auch die des Persönlichkeits- und Ehrschutzes gehören. Über die Frage, ob eine unwahre Tatsachenbehauptung oder eine die Grenzen der Schmähung überschreitende Meinungsäußerung vorliegt, wird vor den Pressekammern der Landgerichte oftmals lang gestritten. Das Bundesverfassungsgericht hat komplexe Vorgaben dazu entwickelt. Vor diesem Hintergrund erscheint diese Frist jedenfalls in kommunikationsverfassungsrechtlicher Perspektive als deutlich zu kurz bemessen.

Der Entwurf enthält die Pflicht der Entfernung von Kopien - im ersten Entwurf auch die Verhinderung des erneuten Hochladens - von als rechtswidrig erkannten Inhalten. Dies kann einen Anreiz setzen, algorithmische Verfahren zur Erkennung und Löschung einzusetzen. Diese Verfahren sind derzeit noch nicht in der Lage, etwa ironische oder kritische Bezugnahmen auf Inhalte zu erkennen, was die Gefahr erhöht, dass rechtmäßige Inhalte entfernt werden.

Konformität mit Europarecht

Die Notwendigkeit, Kopien von Inhalten im Inland zu speichern, erschließt sich nicht. Es ist zu prüfen, ob dazu eine datenschutzrechtliche Grundlage geschaffen werden muss, wenn es sich um personenbezogene Daten handelt. An dieser Stelle kann nicht auf die komplexe Frage eingegangen werden, ob der Entwurf in europarechtswidriger Weise über die Anforderungen des Art. 14 der E-Commerce-Richtlinie (2000/31/EG) hinausgeht oder das dort etablierte Notice-and-Takedown-Verfahren lediglich konkretisiert.

Die EU prüft die Konformität mit Europarecht gerade im sogenannten Notfizierungsverfahren. Hinzuweisen ist aber darauf, dass der aktuelle Entwurf der Europäischen Kommission zu einer Neufassung der Richtlinie über Audiovisuelle Mediendienste Regelungen zu Video Sharing-Plattformen enthält, die sich auch auf "Hate-Speech" beziehen, so dass insoweit Maßnahmen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen wären (wenn keine Ausnahme-Tatbestände eingeführt werden).

Der Entwurf enthält einen Bußgeldkatalog, der alle relevanten Verletzungen umfasst und hinreichend hohe Bußgelder vorsieht. In der aktuellen Fassung dürfen Bußgelder nur bei Systemversagen, nicht bei jedem Verstoß verhängt werden. Das Bundesamt für Justiz als zuständige Behörde einzusetzen, ruft allerdings Bedenken hervor. Das Amt ist unmittelbar dem Justizministerium unterstellt. Da im Ordnungswidrigkeitenrecht der sogenannte Opportunitätsgrundsatz gilt, hat das Amt ein weites Ermessen, was die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten angeht. Zwar lässt sich argumentieren, dass eine absolute "Polizeifestigkeit" nur für journalistisch-redaktionelle Angebote gelten muss. Der verfassungsrechtliche Grundsatz der Staatsferne hat aber im gesamten Bereich öffentlicher Kommunikation Bedeutung.

Vernünftige Lösung

Das Gesetz schließt nicht hinreichend aus, dass politisch Einfluss darauf genommen wird, welche Verfahren verfolgt werden und welche nicht. Daran ändert auch nichts, dass eine Prüfung durch das Amtsgericht vorgesehen ist, denn diese greift nur, wenn ein Verfahren tatsächlich eingeleitet wird. Zudem ist kritisch anzumerken, dass auch in diesem Verfahren demjenigen, der den Inhalt hochgeladen hat, keine Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt wird. Und genau genommen nicht mal dem Opfer, das ja nicht mit demjenigen identisch sein muss, der sich beschwert hat. Dies kann auch jemand sein, der bestimmte Vorstellungen davon durchsetzen will, was sich in der öffentlichen Kommunikation gehört.

Die Balance zwischen dem kommunikativen Mehrwert, den Formen der Internet-Kommunikation wie soziale Netzwerke bieten, und den Risiken, die sie hervorrufen oder verstärken, muss in der Gesellschaft hergestellt werden. Die Politik kann Grenzen auch neu ziehen. Die Grundrechte streiten aber dafür, dabei unnötige Kollateralschäden zu vermeiden. Verbände, die sonst selten zusammenstehen, haben vor diesem Hintergrund das Gesetzesvorhaben scharf kritisiert, so Reporter ohne Grenzen, der Bitkom und Verlegerverbände.

Da sich hierzulande aber offenbar bislang fast alle Entscheidungsträger einig sind, das Gesetz vor der Wahl zu verabschieden, kann wohl nur die EU-Kommission es noch aufhalten. Es wäre das erste Mal, dass die Europäische Union Deutschland an die Bedeutung der Kommunikationsfreiheiten erinnern muss. Machthaber in aller Welt schauen bereits interessiert auf das Modell aus Deutschland.

Noch ist es aber nicht zu spät, in Deutschland aktiv zu werden und eine vernünftige Lösung zu erarbeiten. Eine Lösung, die die Verfolgung der Täter in den Mittelpunkt stellt und die den Opfern von Hass und Fake News Instrumente an die Hand gibt, angemessen zu reagieren. Der Entwurf zum Netzwerkdurchsetzungsgesetz hätte dann jedenfalls das Verdienst, den entscheidenden Anstoß gegeben zu haben.

Aus epd medie Nr. 19/17 vom 12. Mai 2017

Wolfgang Schulz